토지특성별 현실화율 비교를 통한 지적재조사사업지구의 조정금 산정에 관한 연구

현재 2012년부터 2030년까지 약 554만 필지(국토의 15%)를 정리하고 3,700만여 필지의 디지털 지적구축을 위해 지역별·단계별로 지적재조사사업을 추진하고 있다(한정희 외, 2014).

지적재조사의 성공적 사업수행은 비용·경제성의 측면만을 고려할 때 개별공시지가 또는 감정평가액 중 어떠한 방법을 적용하여 조정금을 산정¹⁾하느냐는 사업의 성사여부를 결정짓는 매우 중요한 추진전략이다. 「지적재조사에 관한 특별법」에서는 조정금의 산정을 「부동산 가격공시에 관한 법률²⁾」에 따른 개별공시지가를 기준으로 정하거나, 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률³⁾」에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액으로 산정하도록 규정하고 있다⁴⁾.

2014년 5월 조사한 대구시 동구, 서구, 북구, 달서구의 4개 지구에서 면적증감에 따른 조정금액 산정절차에 이의신청을 제기한 민원의 비율이 평균 21.2~34.7%로 나타난 것으로 미뤄볼 때 조정금액 산정이 매우 중요한 부분인 것을 알 수 있다(김준현 외, 2010).

다시 말해, 개별공시지가의 경우 조정참여율의 저조로 인한 사업의 장기화로 연결될 수 있고, 감정평가액의 경우 토지소유자는 선호하고 있으나 전체 필지의 추가적인 감정평가 비용 등의 문제가 발생 될 수 있어 토지소유자와 지자체의 상반된 입장차이가 걸림돌이 되고 있다.

그러나 조정금 산정에 있어 가장 큰 문제점은 개별공시지가를 기준으로 하는 경우 토지면적이 줄어든 토지소유자는 토지면적도 좁아지고 조정금도 적게 산정되는 반면, 토지면적이 늘어난 토지소유자는 토지면적도 넓어지며 넓어진 면적만큼 토지 조정금도 개별공시지가에 해당하는 금액만 지불하게 됨으로써 토지면적이 줄어든 토지소유자에게는 불합리한 결과를 도출하게 된다.

이는 개별공시지가가 실거래가격이나 감정평가금액에 비해 현실적인 금리수준과의 격차나 형평성, 적정성 등의 문제는 이미 학계나 민원제기 등을 통해 이미 알고 있는 사실이다.

그래서 부동산 거래의 투명성과 공평과세의 기반을 마련한 이후 매년 약 200만건 이상의 데이터를 축척하고 있으며, 실거래가 신고와 등기부 기재를 의무화하여 지역간·필지간 균형성 부족 등의 문제를 지속적으로 보완해 오고 있다(김정희, 2014; 최진호 외, 2015).

그러나 이러한 문제점이 발생하는 주된 이유로 결국 토지특성조사에서 체계적으로 토지이용현황을 파악하지 않거나 요인간·지역간 다양한 항목에 따른 감정평가사의 주관적 판단, 지형지세의 기준 불명확 등에 따른 현장조사의 신뢰성 확보가 미흡하다고 기존 연구에서 지적되고 있다.

이렇듯 다양한 물리적 환경과 특성으로 조사의 어려움이 지적되고 있는 현 시점에서 지적재조사 사업지구내 개별공시지가와 감정평가액의 2가지 조정금 산정으로 토지소유자의 사적 소유권의 한계를 구분짓는 절차는 일반적인 과세부과를 위한 수단보다도 더 중요한 과제라 할 수 있다.

또한 현실화율 관련 기존 연구가 어떠한 국가사업에 국한하거나 하나의 특수하게 설정된 사업지구와 연관된 현실화율 비교연구는 미비한 실정이다.

따라서 본 연구의 목적은 대구시의 지적재조사 사업을 완료한 5개의 사업지구를 대상으로 지구별, 용도별, 형상별, 도로접면별, 지목별로 다양한 토지특성 요인별로 구분하여 개별공시지가와 감정평가액에 의한 현실화율의 적정성을 제시하였다. 또한 이러한 적정성이나 현실화율에 의거하여 향후 지적재조사사업의 면적증감에 따른 조정금의 산정방법을 새로운 시각에서 바라 볼 수 있는 기준과 방향을 모색하는 기초자료로 활용되기를 기대한다.

본 연구의 시·공간적 범위는 2015년 대구광역시 지적재조사 사업이 완료된 5개 지구의 개별공시지가와 감정평가액을 기준으로 토지특성별 현실화율 격차를 비교하였다.

그리고 내용적 범위로는 5개 사업지구 총 311필지의 개별공시지가와 감정평가액에 의거하여 토지특성 요인별로 구분하여 지구별, 용도별, 형상별, 도로접면별, 지목별 현실화율을 비교하였다.

또한 이러한 비교를 위해 개별요인이 3개~ 5개 사업지구에 공통적으로 존재하는 특성요인에 한해서 분석하였다.

본 연구와 관련하여 토지특성 요인이나 개별공시지가와 실거래가의 현실화율 등에 대한 연구는 다양하게 진행되어 있다.

먼저 최승영(2014)은 전남지역의 도시지역인 목포시와 농촌지역인 무안군 그리고 도서지역인 신안군을 사례로 개별공시지가의 평균 현실화율을 비교하여 적정성을 분석하고자 하였고, 김선주 외(2013)는 충남 당진을 사례로 토지 실거래가격을 중심으로 8개의 독립변수를 선정하여 개별공시지가의 현실화율 결정요인을 분석하였다.

김주경 외(2014)는 춘천시를 대상으로 실거래 가격이 신고된 토지목록 자료를 수집하여 토지특성 요인별 실증분석을 실시하였고, 연규필(2015)은 실거래가 반영률이 낮을 것으로 기대되는 개별주택을 선별해 내는 기계학습적인 모형을 활용하여 공시가격 현실화를 분석하였다.

유창호 외(2013)는 개별공시지가 특성조사에서 토지현황지목 정보를 적용하는 업무에서 발생하는 문제점에 따른 개선방안을 제시하였고, 이화순 외(2013)는 토지특성조사항목 중 고저에 대한 문제점에 따른 조사기준, 적용범위, 조사방법에 대한 개선방안을 제시하였다.

정우수 외(2015)는 토지특성조사시 고해상도 지형공간정보와 파노라마 영상을 이용한 객관적인 필지특성을 추출하였고, 서수복 외(2015)는 토지특성의 공간적 자기상관성에 기반하여 공간효과를 반영한 토지가격을 산정방법을 제시하였다.

그리고 토지특성이나 감정평가와 관련된 연구로는 김태우 외(2015)는 토지특성의 개별요인의 구성요소인 가로조건, 접근조건, 획지조건을 GIS분석을 통한 적용방안을 제시하였고, 이상영 외(2015)는 감정평사사의 실무기준의 문제점을 지적하면서 대상물건 별로 정해진 주된 방법을 적용하여야 한다고 제시하였다.

따라서 앞선 선행연구들은 주로 공시지가·실거래가·감정평가액 등을 중심으로 제반문제점에 대한 현실화율, 적정성, 특성조사 등에 관한 연구를 수행하였으나 본 연구와 같이 하나의 어떠한 국가사업에 국한하여 특수적으로 설정된 지구를 대상으로 한다는 점에서 연구의 차별성을 두었다.

본 연구지역은 대구시 전체 2015년 기준으로 지적재조사사업이 완료된 5개 지구를 대상으로 설정하였다. 5개 사업지구는 남산동, 방촌동, 검단동, 관음동, 상인동이며, 모두 1개의 사업 단위지구로 설정되어 남산1지구, 방촌1지구, 검단1지구, 관음1지구, 상인1지구이다.

5개 사업지구 총 311개 필지가 면적조정으로 인한 조정금 교부·징수 대상필지에 해당되며, 2015년 기준의 개별공시지가와 감정평가사가 조정금 산정을 위해 별도로 감정을 의뢰한 금액을 기준으로 현실화율 적정성을 비교하였다.

<그림 1>은 본 연구의 5개 연구지역 및 각 지구별 대상필지수를 보여주고 있다.

그림 1. 연구지역 및 대상필지 수

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본 연구의 설계는 5개 사업지구의 총 311필지의 토지특성을 일차적으로 각각 구분하였고, 이를 다시 각 특성요인별 비교가능한 적용범위를 설정하여 비교하였다.

각 지구별로 토지특성 적용범위는 먼저 토지용도로는 주거용, 주상용, 상업용, 공업용, 도로, 나지의 6개 범위로 구분하였고, 지목은 전, 답, 대, 임야, 공장용지, 도로, 창고용지, 잡종지의 8개 지목으로 구분하였다.

도로접면은 광대한면, 중로각지, 중로한면, 소로각지, 소로한면, 세각(가), 세로(가), 세각(불), 세로(불), 맹지의 10개 도로접면으로 구분하였고 토지형상은 정방형, 가장형, 세장형, 사다리, 삼각형, 부정형, 자루형의 7개 형태로 구분하여 비교하였다.

마지막으로 각 개별지구별 현실화율과 5개 지구의 전체필지 기준으로 산출한 평균적인 현실화율을 비교하여 조정금 산정을 위한 법적인 현행 방법론에 있어 그 시사점을 제시하였다.

각 지구별 토지용도에 따른 현실화율은 먼저 주거용의 경우 5개 지구 전체 평균은 67.5%로 나타났으며, 방촌1지구는 80.5%로 가장 높고 관음1지구는 57.4%로 가장 낮게 나타나 약 23.1%의 지구간 현실화율 차이가 나타났다.

그리고 주상용의 경우 5개 지구 전체 평균은 75.9%로 나타났으며, 검단1지구가 86.2%로 가장 높고 상인1지구는 64.4%로 가장 낮게 나타나 약 21.8%의 지구간 현실화율 차이가 나타났다.

또한 상업용의 경우 비교대상 필지수가 다른 용도에 비해 많지 않았으나 검단1지구는 92.6%, 상인1지구는 69.8%로 약 22.8%로 나타났다.

대부분의 지구가 주거지역에 속하는 지역이어서 공업용의 경우는 검단1지구에서만 존재하였고 현실화율은 53.4%로 나타났다.

또한 도로와 나지의 최고와 최저의 차이가 약 11.4%, 약 12%로 나타났다.

따라서 5개 지구의 토지용도별 비교에서는 주거용과 주상용, 그리고 표본의 수는 적으나 상업용의 3가지 경우에서 모두 21.8%에서 23.1%의 지구간 서로 다른 현실화율을 확인할 수 있다.

각 지구별 토지형상에 따른 현실화율은 먼저 정방형의 경우 3개 지구 전체 평균이 79.6%로 나타났으며, 방촌1지구는 82.0%로 가장 높고 관음1지구는 61.3%로 가장 낮게 나타나 약 20.7%의 지구간 현실화율 차이가 발생하였다.

가장형의 경우 5개 지구 전체 평균은 67.1%로 나타났으며, 방촌1지구가 77.8%로 가장 높고 상인1지구는 62.1%로 가장 낮게 나타나 약 15.7%의 지구간 현실화율 차이를 확인할 수 있었다.

세장형의 경우 5개 지구 전체 평균은 65.2%로 나타났으며, 방촌1지구가 78.3%로 가장 높고 검단1지구는 62.1%로 가장 낮게 나타나 약 16.2%의 지구간 현실화율 차이가 발생했다.

사다리형의 경우 5개 지구 전체 평균은 69.3%로 나타났으며, 방촌1지구가 77.6%로 가장 높고 관음1지구는 59.3%로 가장 낮게 나타나 약 18.3%의 지구간현실화율 차이가 나타났다.

삼각형의 경우 4개 지구 전체 평균은 72.5%로 나타났으며, 검단1지구가 76.3%로 가장 높고 관음1지구는 60.4%로 가장 낮게 나타나 약 15.9% 지구간 현실화율 차이가 확인 할 수 있었다.

부정형의 경우 5개 지구 전체 평균이 65.2%로 나타났으며, 검단1지구가 75.4%로 가장 높고 관음1지구는 57.2%로 가장 낮게 나타나 약 18.2%의 지구간 현실화율 차이가 발생했다.

자루형의 경우 4개 지구 전체 평균은 74.5%로 나타났으며, 검단1지구가 80.0%로 가장 높고 상인1지구는 61.4% 74.5%로 나타났으며, 검단1지구가 80.0%로 가장 높고 상인1지구는 61.4%로 가장 낮게 나타나 약 18.6%의 지구간 현실화율 차이가 나타났다.

따라서 5개 지구의 토지형상별 비교에서는 도심지역에서 가장 일반적인 형상으로 도로를 따라 가로나 세로방향 등의 장방형, 정방형의 토지형상에서 약 15.7%에서 약 20.7%로 나타났으며, 5개 지구에서 127필지로 가장 많이 존재하는 ‘사다리형’의 경우 약 18.3%의 지구간 서로 다른 현실화율을 확인할 수 있었다.

도로접면별 현실화율에서는 먼저 비교대상필지가 많지 않은 광대한면, 중로각지, 중로한면 등에서는 평균 현실화율이 대체적으로 69.8%에서 82.1%로 나타났다.

5개 지구의 소로각지 전체 평균은 68.0%로 나타났으며, 방촌1지구는 77.2%로 가장 높고 검단1지구는 61.0%로 가장 낮게 나타나 약 16.2%의 지구간 현실화율 차이가 발생하였다.

소로한면의 경우 5개 지구 전체 평균은 62.8%로 나타났으며, 방촌1지구가 75.5%로 가장 높고 관음1지구는 58.2%로 가장 낮게 나타나 약 17.3%의 지구간 현실화율 차이가 확인되었다.

세각(가)의 경우 4개 지구 전체 평균은 67.4%로 나타났으며, 방촌1지구가 87.6%로 가장 높고 관음1지구는 60.0%로 가장 낮게 나타나 약 27.6%의 지구간 현실화율 차이가 나타났다.

세로(가)의 경우 5개 지구 전체 평균은 68.9%로 나타났으며, 방촌1지구가 81.1%로 가장 높고 관음1지구는 60.6%로 가장 낮게 나타나 약 20.5%의 지구간 현실화율 차이가 발생했다.

세로(불)의 경우 5개 지구 전체 평균은 68.1%로 나타났으며, 방촌1지구가 80.5%로 가장 높고 관음1지구는 56.3%로 가장 낮게 나타나 약 24.2%의 지구간 현실화율 차이가 발생했다.

따라서 5개 지구의 토지접면별 비교에서는 본 연구지역이 밀집도시지역이 아닌 일반적인 주거지역인 점을 감안하면 약 30.5%(95필지)에 해당하는 ‘세로(가)’에서 약 20.5%, 약 17.4% (54필지)에 해당하는 ‘소로한면’에서 17.3%, 그리고 약 13%(39필지)에 해당하는 ‘세로(불)’에서 약 24.2%로 지구간 서로 다르게 나타난 것을 알 수 있다.

지목별 현실화율에서는 먼저 비교대상필지가 가장 많은 필지가 대지목으로 약 83%에 해당하는 258필지이며, 다음으로 도로 16필지, 전 14필지, 답 11필지 순으로 나타났다. 전지목의 경우 4개 지구 전체 평균은 69.7%로 나타났으며, 검단1지구는 80.7%로 가장 높고 상인1지구는 62.4%로 가장 낮게 나타나 약 18.3%의 지구간 현실화율 차이가 발생하였다.

대지목의 경우 5개 지구 전체 평균은 68.9%로 나타났으며, 방촌1지구가 79.7%로 가장 높고 관음1지구는 59.4%로 가장 낮게 나타나 약 20.3%의 지구간 현실화율 차이가 확인되었다.

기타 답, 임야, 공장용지, 도로, 창고용지, 잡종지 등의 지목은 비교지구수가 2개 미만이거나 또는 필지수가 4필지 미만 등으로 나타나 유의미한 현실화율을 도출하기가 어려운 지목으로 나타났다.

따라서 지목별 현실화율 비교에서는 앞서 토지용도별 현실화율 비교와 마찬가지로 본 연구가 도시지역중 주거지역인 점을 감안하면 ‘대’지목이 가장 핵심 지목으로 서로 다른 지구간 가장 큰 현실화율은 약 20.3%로 나타났다.

<표 7>과 같이 토지용도별 지구간 최고 및 최저 현실화율 비교에서는 주거용에서 최고 현실화율은 91.1%, 최저는 49.1%로 약 42.0%의 현실화율 차이가 발생하였고, 주상용에서는 최고 현실화율이 102.8%, 최저는 57.6%로 약 45.2%의 격차가 발생하였다.

상업용과 나지의 경우 최고와 최저의 차이는 각각 약 32.6%, 약 36.2%의 차이가 발생하였다.

따라서 용도별 최고 및 최저 현실화율 비교에서는 ‘주거용’, ‘주상용’, ‘상업용’, ‘나지’ 등의 토지가 49.1%에서 102.8%까지 개별공시지가와 감정평가금액의 가격편차가 크게 나타나는 것을 확인 할 수 있었다. 반면에 공업용과 도로 등의 용도에서는 1.9%에서 14.5%의 차이로 나타났다.

또한 ‘주상용’의 경우 개별공시지가가 감정평가금액 보다 더 높게 산정된 102.8%의 현실화율을 보이고 있는 필지도 확인되었다.

<표 8>과 같이 토지형상별 지구간 최고 및 최저 현실화율 비교에서는 사다리형에서 최고 현실화율은 101.9%, 최저는 52.2%로 약 49.7%의 현실화율 차이가 발생하였고, 삼각형에서는 최고 현실화율은 102.8%, 최저는 60.0%로 약 42.8%의 현실화율 차이가 발생하였다.

토지형상별 최고 및 최저에서는 대부분의 토지중 최고에 해당하는 형상이 검단동이 대부분이었고 최저에 해당하는 토지는 모두 관음동으로 나타났다.

또한 부정형과 자루형의 경우에서도 현실화율 차이는 각각 40.5%, 40.4%로 나타나 다른 형상에 비해 높게 나타났다.

따라서 토지형상별 최고와 최저의 비교에서는 토지형상이 정방형, 가장형, 세장형에 비해 비교적 형상이 좋지 않은 ‘사다리’, ‘삼각형’, ‘부정형’, ‘자루형’에서 가격 편차가 약 40% 이상을 보이고 있는 것으로 나타났다.

<표 9>와 같이 도로접면별 지구간 최고 및 최저 현실화율 비교에서는 중로한면에서 최고 현실화율은 101.9%, 최저는 49.1%로 약 52.8%의 현실화율 차이가 발생하였고, 다음으로 중로각지 39.9%, 소로각지 35.0%, 소로한면 34.8%로나타났다. 현실화율 차이는 대부분 중로와 소로의 한면과 각지 부분에서 발생하였고 지역적으로는 검단동과 관음동이 최고와 최저의 지역으로 자주 나타났으나 이 외의 접면유형에서는 각 사업지구에서 골고루 최고와 최저를 이루고 있었다.

또한 대부분의 도로접면에서 약 10% 이상의 가격편차를 보이고 있으나 ‘광대한면’에서는 약 1.0%의 가격편차로 현실화율이 거의 동등한 것으로 나타났다.

<표 10>과 같이 지목별 지구간 최고 및 최저 현실화율 비교에서는 ‘대’지목에서 검단동에서 최고 현실화율이 101.9%, 관음동지역에서 최저는 49.1%로 나타나 약 52.8%의 현실화율 차이가 발생하였다.

다음으로 ‘전’지목은 최고지역이 관음동, 최저지역이 검단동으로 두 지역간 현실화율 격차는 42.8%로 나타났다. 대부분의 지목에서 검단동이 최고 가격을 보이고 있고 관음동이 최저가격을 보이고 있는 것으로 나타났다.

또한 <표 11>과 같이 동일한 사업지구내 최고·최저를 비교한 결과 검단1지구에서 공장용지와 전지목의 감정평가액은 895,000원/m²으로 동일하였으나 개별공시지가는 ‘전’지목이 920,000원/m², 공장용지가 468,700원/m²으로 약 50.42%의 가격차이가 있는 것으로 나타났다.

그리고 검단1지구를 제외한 타 사업지구에서는 거의 최고와 최저의 가격차이가 12.51%부터 19.28%의 범위로 나타나 비교적 많은 차이는 나지 않았다.

<표 12>와 같이 전체 지구의 토지특성을 모두 평균한 현실화율은 약 69.1%로 나타났고 방촌1지구가 가장 높고 관음1지구가 가장 낮게 나타났다.

지목의 경우 전, 답, 도로가 현실화율이 높은 반면 공장용지가 가장 낮았고, 도로접면의 경우 높은 현실화율은 중로각지, 중로한면인 반면 세각(불)이 가장 낮게 나타났다.

토지형상의 경우 비슷한 분포를 보이나 정방형이 높은 현실화율을 보이는 반면 부정형이 가장 낮게 나타났으며, 토지용도의 경우에는 상업용이 가장 높았으며, 공업용이 가장 낮게 나타났다.

이를 세부적으로 살펴보면 먼저 지목 중 답이 가장 높은 78.6%로 나타났고, 공장용지는 가장 낮은 57.7%로 나타나 약 20.9%의 차이가 나타나는 것으로 확인 되었다. 그리고 도로접면별에서는 중로각지가 82.1%로 가장 높게 나타났고, 세각(불)에서는 58.2%로 가장 낮게 나타나 약 23.9%의 차이가 발생하였다.

또한 토지형상별에서는 정방형이 79.6%로 가장 높게 나타났고, 세장형·부정형은 가장 낮은 65.2%로 약 14.4%의 차이가 나타났다. 마지막으로 토지용도별에서는 상업용이 가장 높은 85.0%로 나타났고, 공업용이 가장 낮은 53.4%로 나타나 약 31.6%의 차이가 나타나는 것으로 확인 되었다.