한국부동산원의 법적 기능과 향후 입법과제

한국감정원은 1960년대 정부가 경제개발을 추진하는 과정에서 재산권의 가치변동이 빈번해지고, 각종 재화의 다양화·대형화와 국토이용의 효율화 요청 등에 따라 1969년 4월에 재무부·한국산업은행·시중은행 등이 금융기관의 감정, 국·공유재산의 관리처분 등 다양한 목적의 감정 업무를 수행할 목적으로 주식회사 형태의 한국감정원을 출자하여 설립되었다(허강무, 2011).

2010년부터 정부는 부동산가격공시제도의 선진화 및 한국감정원과 감정평가업계 간의 업무영역 조정을 위해 이른바 ‘감정평가 선진화 방안’(이하 ‘선진화 방안’이라 함)을 추진하였으며(국회 국토교통위원회, 2015)¹⁾, 2016년 ｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 개정안｣(이하 ‘부감법’이라 함)의 내용 중 감정평가 일반사항 및 감정평가사 관련 사항을 분리하여 ｢감정평가 및 감정평가사에 관한 법률｣을 제정하고, 부동산가격공시에 관한 사항만 남은 부감법의 제명을 ｢부동산가격공시법｣으로 변경하며, 한국감정원의 설립근거 및 업무범위 등을 규정하는 ｢한국감정원법｣을 제정하였다.

한국감정원법은 2016년 당시 한국감정원이 수행하고 있던 업무에서 민간과 경쟁관계에 있던 감정평가업무를 제외하고, 부동산공시·통계 등 부동산 관련 공적기능만을 담당하도록 한국감정원의 기능을 조정하기 위하여 제정하였다(국회 국토교통위원회, 2015). 그러나 감정평가에 대한 공신력을 가지고 있던 ‘한국감정원’의 명칭에 여전히 ‘감정’이라는 단어가 포함되어 있어 한국감정원이 민간 감정평가업무를 수행하는 것으로 오인될 여지가 상존하였으므로, 명칭 변경의 필요성이 대두되었다.

한국감정원법 제정 당시부터 한국감정원이 감정평가업무를 수행하지 않게 된 점 및 입법배경·목적을 고려하여 한국감정원의 명칭 및 이 법의 제명을 변경해야 한다는 의견이 지속적으로 제기되어 온 점 등을 감안할 때 ‘한국감정원’의 명칭을 ‘한국부동산원’으로 법률제명을 포함한 기관명칭 변경은 감정평가산업의 경쟁력 제고와 갈등 해소를 위해 타당한 입법조치로 판단된다.

이번 개정은 다음과 같이 법률제명 및 기관명칭 변경, 기관의 법적 성격 명확화 등을 도모했다는 점에서 입법적 의미를 평가할 수 있다.

첫째, 한국부동산원의 출범은 법률의 목적에 “부동산 시장의 조사·관리” 업무를 명시하고, “부동산 시장에서의 소비자 권익보호와 부동산 산업 발전에 이바지”하는 것을 목적으로 한다고 명문화하여 공공기관으로서의 법적 성격을 명확히 했다는 점에서 평가할 만하다(<표 1> 참조). 한국경제에서 부동산시장이 차지하는 막대한 비중을 고려할 때 ‘부동산정책 지원과 시장관리’기능과 관련한 다양한 유형의 사업수행에 대비하고, 수행기관인 한국부동산원의 기능과 역할을 명칭(법 제명)에 명확히 규정한 것은 바람직한 입법정책이라고 할 수 있다.

둘째, 그간 정부의 부동산정책이 시행착오를 반복한 주요 원인 중 하나인 “부동산 시장의 조사·관리” 기능 부재를 해소하고, 부동산시장 질서를 체계적으로 재정립할 수 있는 기관과 기능이 이번 입법조치를 통해 한국부동산원으로 일원화되었다는 점이다. 향후 ｢공인중개사법｣, ｢부동산 거래신고 등에 관한 법률｣에 따라 집값 담합, 자전거래 등 주요 부동산시장 교란행위에 대한 조사를 한국부동산원이 체계적으로 수행할 수 있고, 부동산시장의 공정성과 건전성이 제고될 수 있는 정책수단을 마련한 것은 긍정적으로 평가할 수 있다.

셋째, 이번 개정으로 소비자 권익보호를 위해 부동산 시장에서의 분쟁조정 등 소비자 보호 업무 등이 한국부동산원의 업무범위에 추가되었다(제12조). 주택 및 건물 등의 부동산은 다른 재화와 달리 고액의 금전을 지불하고 구매함에도 불구하고, 소비자 권익보호가 미미했다는 지적이 지속적으로 제기되어 왔다(이형찬 외, 2018). 따라서 한국부동산원 출범은 부동산 소비자 문제를 전문적으로 해결할 수 있는 ‘부동산소비자 권익보호기관’의 탄생이라는 점에서 주목할 만하다.

넷째, 법과 제도는 각 나라마다 정치·경제 등의 상황에 따라 각기 다른 방식을 채택하고 있으며, 마찬가지로 감정평가제도의 경우에도 공인자격사 중심형(미국, 일본)과 정부기관 중심형(영국, 독일)으로 발전형태가 각기 다르게 형성되었다(허강무·홍성진, 2010). 그러나 우리나라는 공인자격사 중심형(감정평가사 자격제도)과 정부기관 중심형(한국감정원)이 병존하는 특이한 형태로 제도가 운영되어 첨예한 갈등을 초래하였다. 한국부동산원법은 이러한 문제를 근원적으로 해결했다는 점에서 입법적 평가를 받을 수 있다. 그간 한국감정원이라는 명칭이 국민과 소비자에게 ‘감정평가기관’의 상징처럼 인식되어온 점을 고려할 때, 한국부동산원이 ‘부동산정책 지원과 시장관리’로 확대된 공적기능 수행에 집중할 수 있는 계기가 마련되었다고 볼 수 있다.

2016년 한국감정원법 제정에 따라 한국감정원은 부동산 가격공시를 위한 조사·산정·검증, 부동산투자회사 업무검사 지원, 감정평가 타당성조사 등 부동산 시장 적정성에 대한 조사·관리를 위한 업무 등을 수행하는 기관으로 전환되었다.

2017년 문재인정부 출범 이후에는 금융결제원에서 위탁 수행했던 청약업무 이관, 실거래상설조사팀운영 업무, 부동산교란행위신고센터 운영, 재건축·재개발 등에서의 공사비 검증업무를 포함, 리츠(REITs: 부동산투자회사) 신고·상담센터 신설 등 부동산시장질서 교란 행위 단속 등의 기능이 추가되었다.

한국부동산원 출범을 계기로 법적 기능은 부동산 관련 정보의 제공·자문과 도시, 건축, 부동산 등과 관련해 대통령령으로 정하는 정부 정책지원 업무, 주택 등 건축물의 청약에 대한 전산관리 및 지원업무, 부동산 관련 분쟁조정 등 부동산 시장 소비자보호를 위해 대통령령으로 정하는 업무 등의 업무 등으로 추가 확대되었다.

이외에 ‘부동산투자회사 업무검사 지원’은 ‘부동산투자회사에 대한 업무검사’로 변경되었고, ‘부동산 시장 적정성에 대한 조사·관리’는 ‘부동산 시장의 적정성 및 질서유지’로 역할이 확대되었다.

한국부동산원법은 부동산 시장의 적정성에 대한 조사·관리 및 감독·지원 기능에 중점을 두어 부동산 시장의 안정과 질서유지를 위한 전문기관으로서 한국감정원의 기능을 개편하고, 이에 맞추어 현행 한국감정원 명칭을 ‘한국부동산원’으로 변경하였다.

최근 부동산시장에서 호가 담합, 부동산시장의 가격 왜곡, 청약통장 불법거래, 재개발 조합비리 등 시장불안을 야기할 수 있는 시장교란행위가 다양하게 발생하고 있는 실태가 정부합동조사를 통해 밝혀졌다(<표 6> 참조). 이와 같이 무질서한 부동산 시장의 거래 질서를 재정립할 전문성 있는 전담기관 신설이 매우 시급하게 요구되는 시점에서 한국부동산원이 출범하는 것이다. 이는 헌법상 주거안정 도모와 국가가 경제영역에서 실현하여야 할 목표의 하나인 “균형 있는 국민경제의 성장과 안정”이라는 측면에서 만시지탄이다.

따라서 한국부동산원 기능은 이러한 시대적 요구에 적절하게 대응할 수 있는 방향으로 입법정책을 추진하여야 하고, 이를 위해 시행령 및 시행규칙 개정을 통해 공정한 부동산시장 질서 구축 전담기능을 원활하게 수행할 수 있는 입법 보완 작업도 요청된다. 현재 정부가 주택가격동향조사 등 통계 개선, 부동산시장 불법행위 대응반 신설 및 전담 특별사법경찰 배치 등 불법행위·실거래 상시조사체계 구축(국토교통부, 2020a), 자금조달계획서 등 합동조사(국토교통부, 2019c), 부동산공시가격의 시세 반영률 현실화(국토교통부, 2019b) 등 부동산시장질서 확립 등의 정책을 추진하고 있는바, 한국부동산원은 이러한 정책이 조기에 안착할 수 있는 기반마련을 당면과제로 삼아야 할 것이다.

자유민주주의국가에서 시장경제원리를 중시하는 것은 그것이 개인의 자유와 창의를 보장하고, 재화를 효율적으로 배분하는데 가장 알맞는 원리이기 때문이다.³⁾ 그러나 부동산은 물리적인 고정성, 상품의 비표준성, 공급의 한정성, 가격에 대한 기대심리로 인해 일반적인 경제현상과 다른 수요증가현상이 나타나는 특성 등이 있어 부동산 거래에 일반 시장원리가 적용되기 어려운 대상이다.⁴⁾ 특히 부동산시장의 불법행위가 성행하는 경우에는 정상적인 시장기능이 교란되고 사회·경제적으로 여러 가지 폐단과 모순을 노정하게 되므로 이를 그대로 방치해 둘 수는 없으며, 적절한 형태의 부동산시장질서의 정립을 위한 법적 기능이 체계적으로 작동되어야 한다. 향후 한국부동산원은 공정한 부동산시장의 질서 정립을 담당하는 역할이 가장 주된 기능이 되어야 하고, 이를 뒷받침할 수 있는 방향으로 입법정책이 추진되어야 할 것이다.

부동산산업은 임대업, 공급업, 관리업, 중개업, 감정평가업, 부동산 융복합산업, 부동산 연관산업 등 매우 다양하여 이를 통해 일자리 창출 효과가 높은 산업이라는 점에서, 부동산산업을 선도·육성할 수 있는 기관 설립 필요성이 제기되었다(정희남 외, 2014).

부동산산업은 2016년 기준 110.6조 원 규모이며, 전체 부동산산업 부문에서 개발 및 공급업은 55.8%, 관리업은 19.6%, 중개 및 감정평가업은 13.2%, 임대업은 11.4% 순으로 매출액 규모가 파악되고 있다(이형찬 외, 2018). 현재 부동산평가과(감정평가업), 주택정책과(주택관리업), 그리고 부동산산업과(중개업, 개발업, 리츠업, 투자자문업) 등 부동산활동의 일부분만이 정책대상으로 관리되고 있다.

부동산산업을 육성하기 위한 기본적인 정부정책 중 하나는 공공재적 성격을 지닌 부동산산업 관련 정보인프라를 구축 및 제공하는 정책이다. 부동산 투자정보체계구축, 그리고 이를 통해 공신력 있는 투자지표지수를 개발하고, 관련 지표를 주기적으로 공급하는 지원정책이 부동산산업 육성을 위한 급선무 중 하나이다.

한국부동산원은 부동산산업 관련정보를 수집하고, 이들 정보를 객관적으로 처리하여 필요정보를 부동산시장에 제공하는 업무를 담당하는 인프라 관리기구의 기능을 통해 부동산산업의 활동에 대한 모니터링을 수행하고, 부동산시장의 불투명성을 개선하는 한편, 부동산 관련 통계수집 방법 등을 개선하여 부동산 데이터를 활용한 민간 스타트업 육성, 신산업 창출 등 부동산서비스산업의 육성 지원기능을 강화하는 방향으로 발전방안을 모색해야 할 것이다. 이를 원활히 수행할 수 있는 부동산서비스산업진흥법 등 관련 법령의 입법 정비가 요청된다.

소비자주권의 원리를 근간으로 삼는 시장경제에서는 부동산소비자가 부동산의 구입·사용에 있어서 시장기능을 통하여 생산의 종류·수량과 방향을 결정하고, 이러한 일련의 행위가 공정한 시장에서 이루어질 수 있도록 보호되어져야 한다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 주택 및 건물 등 부동산은 다른 재화와 달리 고액의 금전을 지불하고 구매함에도 불구하고, 소비자 권익보호가 미미했다.

이러한 성찰의 일환으로 2018년 제정된 부동산서비스산업 진흥법은 “부동산서비스산업의 기반 조성 및 지원·육성에 필요한 사항을 정함으로써 부동산서비스산업의 발전을 촉진하고 국민편의 증진과 양질의 일자리 창출 및 국민경제의 지속가능한 발전에 이바지함을 목적”으로 하고 있어 부동산소비자의 실질적 권익보호의 법적 성격보다는 부동산서비스산업 육성법의 성격에 가깝다.

또한 부동산소비자 관련 기능이 각기 다른 부처와 법령에 분산되어 부동산소비자의 실질적 권익보호가 용이하지 않은 실정이다(<표 7> 참조).

향후 부동산소비자의 실질적 권익보호를 위해 분산된 기구를 일원화하여 전문성을 확보하는 문제는 부동산을 둘러싼 소비자 분쟁이 날로 증가하고 있는 추세를 감안할 때 중장기적 입법정책과제라 할 수 있다.

이번 개정으로 소비자 권익보호를 위해 부동산 시장에서의 분쟁조정 등 소비자 보호 업무와 주택 등 건축물의 청약에 대한 전산관리 및 지원업무 등을 한국부동산원의 법적기능에 추가한 것도 이러한 환경변화를 반영한 것으로 보인다. 향후 한국부동산원이 부동산 시장에서의 불법·위법 행위에 대한 신고 접수와 소비자 보호를 통합적으로 수행하는 부동산시장 불법행위 등 신고센터설치, 정확하고 종합적인 부동산 통계를 생산·활용하기 위한 부동산정보통계센터 운영 등을 통해 부동산소비자의 공정한 시장참여를 보호하는 역할을 수행할 필요가 있다. 아울러 한국부동산원이 부동산소비자 권익을 위한 사전예방활동으로, 소비자기본법 제35조 제1항 제4호 ‘소비자의 권익증진·안전 및 능력개발과 관련된 교육·홍보 및 방송사업’ 등과 같은 비규제적 계도활동도 병행되어야 할 것이다.⁵⁾

한편, 부동산 소비자 분쟁이 주택 및 상가건물임대차분쟁, 층간소음 분쟁, 공동주택관리분쟁, 건설분쟁, 하자심사분쟁 등 다양하게 발생하고 있으나, 분쟁해결기구는 분산되어 있는 실정이다(<표 8> 참조). 향후 부동산소비자분쟁 유관기관간의 합의를 전제로 분쟁조정창구를 일원화하는 것도 중장기적으로 검토되어져야 할 것이다.

한국부동산원의 출범은 부동산 시장의 적정성에 대한 조사·관리 및 감독·지원 기능에 중점을 두어 부동산 시장의 안정과 질서유지를 위한 전문 공공기관으로 법적 성격을 사실상 전환한 것으로 볼 수 있다. 부동산시장질서 확립 및 부동산소비자 보호 등과 같은 법적 기능을 부여하는 입법 조치는 대체로 타당하나, 향후 이와 같은 법적 기능을 전담할 한국부동산원의 법적 지위를 어떻게 설정할 것인지는 중차대한 문제이다.

한국부동산원에 부여될 부동산시장 불법행위 대응반 신설 및 불법행위·실거래 상시조사체계 구축 등 부동산 시장의 불법 및 위법행위에 대한 조사·관리 기능 등 국토교통부의 지원 기능을 보다 전문적·실질적으로 수행하기 위해서는 관계 행정기관 또는 그 밖의 관계인에게 자료를 요청하는 수준의 현행 법령(법 제17조)으로는 한계가 있다.⁶⁾ 따라서 한국부동산원법 제17조에 따른 ‘자료의 요청’ 등을 보완하여 부동산시장질서 유지 업무 수행을 위해 필요한 경우 관계자 출석 요구, 현장조사 및 사무소 출입을 통한 서류 조사 등이 가능하도록 입법정책을 추진할 필요가 있다.

다만 한국부동산원이 관계 행정기관 또는 그 밖의 관계인에게 ‘자료의 요청’ 등을 요구할 경우, 이와 같은 공적업무를 국가가 아닌 공공기관이 수행하는 것이 법적으로 적정한지에 대한 문제가 발생할 수 있다. 따라서 한국부동산원의 강화된 기능에 부합하는 법적 지위 내지 기관의 법적 성격은 향후 면밀한 검토가 요망된다. 현재 이와 유사한 공적업무를 국가가 아닌 공공기관이 수행하는 입법례는 금융감독원 정도로 제한하고 있다는 점을 고려할 때, 한국부동산원을 금융감독원과 같이 ‘상법상 주식회사 준용’⁷⁾에서 ‘무자본특수법인’⁸⁾으로 법인격 전환 문제가 제기될 개연성이 높다는 점에서 이에 대해 신중하게 검토되어져야 한다.