재산세 이론 관점에서 과세체계 현황 분석:

재산세 이론은 크게 세 가지인 전통적 견해(traditional view), 자본세 견해(capital tax view), 편익주의 견해(benefit tax view)가 존재한다(이영성·이정전, 2007). 첫째, 재산세에 대한 전통적 견해는 Zensen, Netzer 등에 의해 체계화되었으며, 토지의 비탄력적 공급과 건물의 탄력적 공급에 주목하였다. 전통적 견해는 공급곡선 및 수요곡선의 탄력성에 의해 결정되는 조세의 전가와 귀착 측면에서 토지에 부과되는 세금은 공급자 부담으로 귀착된다고 밝히고 있다. 토지의 공급곡선이 비탄력적이기 때문에 조세의 전가가 소비자(임차인)에게 이루어지지 않고, 토지 공급자(소유자)가 전적으로 부담하게 되기 때문이다(박상수 외, 2014; 이영성·이정전, 2007). 또한 세금의 전가가 이루어지지 않기 때문에 경제에 중립적인 세금으로 평가된다. Netzer (1966)는 재산세를 토지 중심으로 과세할수록 사회적 정의에 부합된다고 주장하기도 한다. 하지만 전통적 견해는 지방정부가 다수라는 가정을 하지 않기 때문에 부분균형분석이라는 한계가 있다(이영희·박상수, 2013).

둘째, 두 번째 재산세 이론은 신 견해라고도 불리는 자본세 견해이다. Mieszkowski & Zodrow (1989)는 재산세 이론을 티부모형(Tiebout Model)으로 접근하면서, 전통적 견해와 달리 다수의 지방정부가 존재한다는 일반균형적 해석을 하고 있다. 자본세 견해 관점에서 특정 지방정부가 주택에 재산세를 부과할 경우, 해당 지역은 주택소유자가 세금의 일정 수준을 부담해야 하기 때문에 수익성이 줄어든다. 반면 인근 지역은 주택에 대한 세금이 없기 때문에 주택공급이 증가하게 되고, 이것은 주택소유자의 수익성 하락으로 이어진다. 결국 두 지역 모두 자본의 수익성이 하락하게 되는데, 이러한 현상을 통해 자본세 견해는 재산세 부담이 자본소유자에게 귀착된다고 주장한다. 자본은 세율이 높은 지역에서 낮은 지역으로 이동하는 경향이 있기 때문에 지방정부별 상이한 재산세 체계는 자본의 지역 간 배분을 왜곡시킨다(박상수 외, 2014). 하지만 국내 지방자치단체는 실질적으로 모두 동일한 재산세 세율을 적용하고 있기 때문에 자본세 견해의 국내 적용은 한계가 있다.

셋째, 최근에는 재산세가 자본에 대한 과세라는 것에 이의를 제기하는 학계의 주장이 늘어나고 있다(이영성·이정전, 2007). 세 번째 재산세 이론인 편익주의 견해는 티부모형을 확장한 것으로써 재산세는 지역의 공공서비스에 대한 일종의 수수료라는 개념이라고 설명한다. 즉 지방정부의 공공서비스 수준이 자본화되어 지역의 부동산가격을 결정하게 되며, 재산세는 이 부동산가격에 근거하여 부과된다는 것이다. 공공서비스 수준이 높은 지역의 주민은 많은 재산세를 납부하게 되는데, 그만큼 이들은 양질의 충분한 공공서비스 혜택을 누리고 있다는 것이다. 재산세가 공공서비스에 대한 수수료 또는 사용요금의 개념이 되면 조세귀착효과에 대한 논의는 무의미해진다. 그리고 이러한 부동산 자산가치 극대화를 통한 세수 극대화는 공공부문의 자원배분 효율화⁵⁾를 이룬다는 주장이 설득력을 얻고 있다(이영성·이정전, 2007; Fischel, 2001). 최근에는 재산세 논리로써 편익주의가 많은 지지를 받고 있다(곽태원·현진권, 2007; 박명호, 2011; 원윤희, 2004; 이선화, 2018; 임성일, 2019).

이상의 재산세 이론에 대한 세 가지 견해는 출발선은 각각 다르지만 과세대상인 토지와 건축물로 한정할 때 유사한 입장을 취하고 있다. 첫째, 토지 측면은 다음과 같다. 전통적 견해에서는 토지가 비탄력적 공급을 갖기 때문에 조세의 소비자 전가가 잘 이루어지지 않고, 소비자 전가가 큰 건축물분 보다는 토지분 재산세에 높은 세율을 부과해야 한다는 논리를 갖는다. 자본세 견해에서는 토지에 대해 특별한 의미를 부여하고 있지 않다. 편익주의 견해는 토지 과세의 정당성을 강조한다. 편익주의 견해에 따르면, 재산세가 공공서비스 수준과 부동산 자산가치에 따라 결정되는데, 이것은 결국 입지적 측면을 강조한 것으로 건축물보다는 토지에 대한 과세를 정당화한 것이다.

둘째, 건축물 측면은 다음과 같다. 전통적 견해는 건축물에 대한 과세는 소비자에 대한 조세전가가 크기 때문에 토지에 비해 낮은 과세를 해야 한다는 논리이다. 자본세 견해 역시 건축물 과세에 대한 부정적 영향을 설명한다. 편익주의 견해는 건축물에 대해 큰 의미를 두지 않고 있다.

전체적으로 재산세 이론의 세 가지 견해 모두 토지에 대해서는 높은 과세를, 반면 건축물에 대해서는 낮은 과세를 주장한다. 특히 이들 견해 모두 토지에 대한 과세의 정당성을 강조하고 있다. 다수의 선행연구에서도 재산세는 토지 중심으로 과세해야 하고 건축물에는 재산세를 부과하지 않거나 낮아야 한다고 밝히고 있다(Dye & England, 2010; Rosengard, 2012). 노벨경제학상 수상자인 Vickrey 또한 “재산세는 경제학적으로 말하면 실물부동산의 개발에 과세한다는 점에서 가장 나쁜 조세 중의 하나이자, 토지 또는 부가가치에 부과하는 조세라는 점에서 가장 우수한 조세 중의 하나이다.”라고 설명하였다(하능식·이선영, 2015). 이처럼 학계는 건축물분 재산세 보다는 상대적으로 토지분 재산세 과세 강화에 대체로 의견이 수렴되고 있다.

2019년 12월 31일 건축물대장 기준으로 분석대상을 추출하였으며, 분석대상 선정과정은 <그림 2>와 같다. 집합건축물을 제외한 일반건축물 대상이면서, 주건축물로 한정하였다. 주용도가 근생시설인 건축물은 전국에 1,106,699동이 있는 것으로 확인되었는데, 이 중 대지 내 건축물의 수가 1동인 총 773,336동에 한정하여 분석을 진행하였다. 다만 건축물의 대지가 여러 필지로 구성된 경우는 분석대상에 포함하였다.⁷⁾

그림 2. 분석대상 선정 과정

Download Original Figure

건축물의 시가표준액을 산정하기 위해 층 또는 건물 정보 중 오류가 있는 경우는 분석대상에서 제외하였다. 예를 들어 면적정보가 누락되었거나, 층용도, 층구조 등이 누락된 경우가 해당된다. 층정보의 경우 하나의 정보라도 없는 건축물은 분석대상에서 제외하였다. 이러한 오류 삭제 시 분석대상은 713,554동으로 나타났다. 마지막으로 근생시설의 대지면적이 100m² 이상 1,000m² 미만인 것을 추출하여, 정보 오류라 할 수 있는 데이터는 배제하고, 일상적으로 접할 수 있는 규모의 건축물을 분석대상으로 하였다. 또한 건축물 사용승인일이 오류인 건축물은 제외하였다. 최종적 분석대상 근생시설은 총 593,924동이 선정되었다.

분석대상 근생시설의 기초통계 분석결과는 <표 2>와 같다. 공시지가는 1만 원 이하 부터 1.99억 원까지 넓게 분포하는 가운데, 1만 원 이하인 경우는 2,827건으로 대부분 도서지역인 것으로 확인되었다. 대지면적 100m²에서 1,000m²인 분석대상의 건축물 연면적은 3m²에서 9,864m²의 분포를 나타냈다. 분석대상의 토지 과세표준은 9만 원에서 630억 원의 분포를 보였고, 이 중 부산 6개, 대구 3개를 제외한 과세표준 상위 500위 이내의 모든 토지는 서울에 위치하는 것으로 나타났다. 분석대상의 건축물 과세표준은 16만 원에서 61.6억 원의 분포로 확인되었다.

토지 시가표준액 대비 건축물 시가표준액은 평균적으로 70.2%, 중위수 31.7%로 나타났으며, 토지 시가표준액 대비 건축물 시가표준액이 높은 값을 보인 경우는 주로 도서지역 등 공시지가가 매우 낮은 지역인 것으로 확인되었다. 전국적으로 분석대상 근생시설 전체의 53.5%가 건축물 시가표준액이 토지 시가표준액의 50% 미만인 것으로 나타났으며, 9.8%가 토지 시가표준액의 150% 이상인 것으로 확인되었다.

시·도별 건축물 시가표준액이 토지 시가표준액의 50% 미만인 비율은 <그림 3>과 같이 서울의 경우 97.3%로 나타났고, 경기 외 도 지역은 40%에서 50% 수준으로 분석되었다. 반대로 건축물 시가표준액이 토지 시가표준액의 150% 이상인 비율은 서울 및 광역시는 5% 미만이었으나 경기 외 도 지역은 20%에서 30% 수준으로 나타났다. 건축물 시가표준액이 원가기반의 산정가격(이석희·전병욱, 2019)이라 할 때, 도 지역은 토지가치 대비 많은 비용을 투입하여 건축물을 건축하여 토지를 활용하고 있는 상황이라 할 수 있다. 반면 서울 및 광역시는 토지가치 대비 적은 비용을 투입하여 토지를 활용하고 있는 것이라 할 수 있다.

그림 3. 시·도별 토지 시가표준액 대비 건축물 시가표준액 비율

Download Original Figure

분석대상 근생시설의 토지분 및 건축물분에 대한 과세표준과 재산세액을 산정하였다. 토지분은 먼저 각 부지의 공시지가, 면적, 공정시장가액비율(70%)을 이용하여 과세표준을 구한 후, 누진세를 적용하여 재산세액을 산정하였다. 건축물분은 각 건축물의 시가표준액을 행정안전부(2019) 산식에 따라 산정하고, 공정시장가액비율(70%)을 반영하여 과세표준을 구한 후 세율 0.25%를 적용하여 재산세액을 산정하였다. 재산세에 추가 부가되는 지방교육세는 제외하였다.

분석대상 전체 593,924동의 토지 과세표준은 약 233.7조 원, 건축물 과세표준은 약 63.9조 원으로 도출되었다(<부록 2> 참조). 이에 대하여 분리과세 형태로 추정⁸⁾한 재산세액은 토지분 6,724억 원, 건축물분 1,597억 원으로 나타났다. 토지에 대한 전체 평균세율은 0.288%로 확인되었다. 즉, 토지분에 대한 평균세율은 건축물 부과세율인 0.25%보다 다소 높게 부과되는 것으로 확인되었고, 이는 전국 차원에서 재산세 이론이 실제 잘 적용되는 것으로 짐작할 수 있다.

하지만 이것을 시·도별로 살펴보면, 시·도별 격차가 큰 것으로 확인되었다. 대다수의 특·광역시에서는 토지분 재산세 평균세율이 건축물분 재산세 부과세율인 0.25%보다 높은 것으로 나타났다. 서울의 평균세율은 0.328%로 가장 높은 수준인 것으로 분석되었고, 서울 이외의 특·광역시에서는 전국의 0.288%보다 모두 낮지만 건축물 부과세율 보다는 높은것으로 확인되었다. 두 번째로 평균세율이 높은 지역은 부산 0.270%로 나타났으며, 대구 0.264%, 인천 0.257%, 울산 0.252%, 대전 0.250% 등의 순으로 나타났다. 반면 0.266%인 경기도를 제외한 도 지역은 토지분 재산세 평균세율이 건축물분 재산세 부과세율인 0.25% 보다 낮은 것으로 도출되었다. 평균세율이 가장 낮은 지역은 전남 0.221%, 전북 0.226%, 강원 0.227% 등의 순으로 나타났다.

<그림 4>와 같이, 분석대상 전체의 73.6%는 토지에 대한 평균세율이 0.25% 이하로 나타났으며, 나머지 26.4%는 토지에 대한 평균세율이 0.25%보다 높게 적용되는 것으로 나타났다. 이것을 시·도별로 나누어 살펴보면 그 격차는 매우 크게 나타났다. 분석대상 중 서울의 87.3%는 토지에 대한 평균세율이 0.25% 이상이며, 나머지 분석대상의 12.7%만이 평균세율 0.25% 미만으로 나타났다. 광역시 및 경기도에서 토지 평균세율 0.25% 이상 비율은 부산이 가장 높은 34.5%이고, 뒤를 이어 경기(31.6%), 인천(30.2%), 대구(29.3%), 울산(25.2%), 대전(20.9%), 광주(13.9%) 순으로 나타났다. 반면 토지 평균세율 0.25% 이상 비율은 제주(12.0%), 세종(10.3%), 경남(7.9%), 충남(6.9%), 충북(6.4%), 경북(6.3%) 순으로 비교적 낮게 나타났다.

그림 4. 시·도별 토지분 재산세 평균세율 구간별 구성비율

Download Original Figure

개별 근생시설에 대한 토지분 재산세의 한계세율의 분석결과는 <그림 5>와 같다. 전국적으로 한계세율이 0.2%인 근생시설은 전국에서 52.2%를 차지하는 것으로 나타났으며, 한계세율이 0.3%는 39.3%, 한계세율이 0.4%는 8.5%의 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 시·도별로는 그 차이가 명확히 나타났다. 토지분 한계세율이 0.2%인 근생시설을 지역별로 나누어 살펴보면, 서울(0.3%)이 가장 낮은 비율을 차지한다. 다음으로 부산(29.3%), 인천(33.7%), 경기(36.0%), 울산(39.1%), 대구(40.4%), 대전(48.1%) 등으로 나타났다. 경기를 제외한 도 지역의 80% 내외는 한계세율 0.2%가 적용되는 것으로 분석되었다. 즉 대도시를 제외한 대부분 지역의 토지분 한계세율은 건축물분 재산세 세율(0.25%)보다 낮게 적용되고 있는 것이다.

그림 5. 시·도별 토지분 재산세 한계세율

Download Original Figure

이러한 현상은 시·도 내에 공시지가가 낮은 지역 즉, 읍·면 지역의 포함여부에 따라 차이가 있는 것으로 확인되었다. 서울을 제외한 광역시 및 특별자치시, 도 지역을 읍·면·동으로 구분하여 분석한 결과, 읍·면 지역에서는 한계세율 0.2% 적용지역의 비율이 높게 나타났다. 지역별로는 광역시 내 면 지역의 70.8%, 경기도 내 면 지역의 68.5%, 경기를 제외한 도 지역 내 면 지역의 91.9%가 한계세율 0.2%를 적용받는 것으로 나타났다.

전체적으로 도 지역은 토지가치 대비 건축물 투입비용이 높은 수준이나, 건축물에 부과되는 재산세 세율이 토지분 세율 대비 높은 편이다. 이에 재산세 관련 정책방안에 대한 검토가 필요한 시점이다.

세법 개정을 통한 세율 조정은 상당한 정치적 비용이 동반된다. 따라서 시행령 이하 단계에서 개정할 수 있는 공정시장가액비율과 공시지가 등의 시세 반영률 조정에 대한 부분을 우선적으로 검토하였다.

현재 재산세 과세표준 산정시 적용되는 공정시장가액비율¹⁰⁾의 경우 세부담의 급격한 증가를 방지하기 위해 토지에 70%를 적용하고 있다.¹¹⁾ 반면 동일한 개념의 공정시장가액비율이 적용되는 종합부동산세의 경우 조세형평성 제고를 위해 공정시장가액비율을 단계적으로 인상하여 2022년부터는 100%를 적용하는 것으로 2019년 개정되었다.¹²⁾ 재산세의 경우에도 종합부동산세와 동일한 수준의 공정시장가액비율이 적용될 경우 나타나는 토지분 재산세 변동수준을 분석하였다.

분석결과 전국 근생시설의 토지 중 한계세율 0.2%가 적용되는 비중은 <그림 6>과 같이 기존의 52.2% 대비 11.1%p가 감소한 41.1%인 것으로 나타났다. 0.2%의 한계세율이 적용되는 토지가 각 시·도에서 상당부분 감소하였지만 경기를 제외한 도 지역의 경우 대체로 50%에서 70%대 수준으로 여전히 높은 비율을 차지하고 있는 것을 확인할 수 있었다.

그림 6. 공정시장가액비율 100% 적용시 시·도별 토지분 재산세 한계세율

Download Original Figure

두 번째로 공시지가의 시세 반영률 제고를 검토하였다. 2020년, 국토교통부는 ｢부동산 공시가격 현실화 계획 및 재산세 부담 완화 방안｣ 발표를 통해 부동산공시가격의 시세 반영률을 점진적으로 제고시켜가겠다고 발표하였다(국토교통부, 2020). 시세 반영률 목표는 시세 대비 90%¹³⁾를 목표로 하고 있고, 토지의 경우 8년에 걸쳐 현실화하겠다고 발표하였다.

2020년 기준으로 공시가격의 시세 반영률은 65.5%이지만 현재 90%가 된다고 역산을 한 후 토지분 재산세를 추정하였다. 또한, 공정시장가액비율 100%를 고려하였다. 즉 정부의 계획은 2028년에 시세반영률이 90%가 되고 2022년에 공정시장가액비율이 100%가 적용되는 거지만, 이를 2021년으로 앞당겼을 때 적용되는 과세 수준을 확인하는 것이다.

이상의 방법으로 분석한 결과는 <그림 7>과 같다. 0.2%의 한계세율이 적용되는 토지는 전체 토지의 32.1%로, 현재 52.2% 대비 20.1%p 감소한 것으로 나타났다. 0.2%의 한계세율이 적용되는 경우는 광주(32.5%)를 제외한 모든 광역시가 10% 내외로 나타났으며, 도 지역은 대체로 40%에서 60%의 범위를 보이는 가운데, 전남(71.1%)이 가장 높은 비율을 보인 것으로 확인되었다.

그림 7. 공시지가 시세 반영률 90% 및 공정시장가액비율 100% 적용시 시·도별 토지분 재산세 한계세율

Download Original Figure

전반적으로 세법 개정 없이 공정시장가액비율과 시세 반영률 제고를 통해 토지분 재산세 세율이 건축물분 재산세 세율보다 다소 높아지면서 재산세 이론에 부합한 상황으로 조정할 수 있지만, 건축물분 세율 이하가 적용되는 토지는 여전히 존재하는 것으로 나타났다.

두 번째로 세법 개정을 통한 재산세 체계 개편방안을 검토하였다. 재산세 이론과 부합하는 세율체계는 토지분 재산세 세율을 건축물분 재산세 세율보다 높게 설정하는 것이다. 이를 위해 건축물분 세율을 낮추고, 토지분 세율을 상향시킬 수 있다. 재산세 관련 세율 중 주택분에 적용되는 세율 중 가장 낮은 세율은 0.1%이며, 건축물분에 이와 동일한 세율을 적용한다고 가정하였다.

건축물분 세율을 0.1%로 가정할 경우 분석대상 근생시설 전체의 건축물분 재산세는 기존 1,597억 원에서 감소한 638억 원으로 추정되었다. 감소한 세액에 대한 부분을 토지분 재산세에서 징수한다고 가정하고, 별도합산과세대상의 토지분 세율체계가 과세표준 구간에 따라 0.1%p씩 올라가는 것을 고려하여 가장 낮은 과세표준 구간에 부과되는 세율을 분석하였다. 이때 도출되는 세율은 0.270185%로 확인되었다. 즉 과세표준 구간별 약 0.27%, 0.37%, 0.47%로 토지분 재산세가 부과될 때 건축물분 재산세액에서 감소한 958억 원이 토지분 재산세에서 징수하게 되는 것이다.

｢지방세법｣ 개정을 통한 세율 개정은 건축물분 재산세 세율이 토지분 재산세 세율보다 높은 경우가 없다는 측면에서 시행령 개정을 통한 공정시장가액비율 및 부동산공시가격 방안에 비해 비교적 효과적인 것으로 보인다. 재산세 이론에 부합하게 제도를 조정하는 측면에서는 세율 개정이 필요한 것으로 판단된다.