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Ⅰ. 서론
공공임대주택은 정부 및 공공기관 또는 국가의 지원을 받은 민간이 저소득층가구의 주거안정을 도모하기 위해 시장가격 이하의 저렴한 임대료로 공급하는 주택을 의미한다(하성규, 2011). 따라서 공공임대주택의 임대료는 전국적으로는 민간임대주택 대비 약 44% 수준으로 나타나고 있으며, 특히 서울의 경우 20%~30% 수준에 미치고 있다(박은철 외, 2019; 오종현, 2020)1). 이처럼 공공임대주택에 거주하는 가구가 동일 또는 유사한 주택시장에서 민간임대주택 거주자와 동일한 주거서비스를 소비한다고 가정한다면, 임대료 지출 부담이 상대적으로 낮아지게 될 것이다. 만일 주거비의 감소가 발생한다면 공공임대주택 거주 가구는 실질적으로 소득이 증가되는 효과가 발생할 수 있으며, 결과적으로 대상가구의 사회·경제적 관점에서 건강한 발전의 가능성을 기대할 수 있다(송건섭, 2007; 임세희, 2018).
서울의 공공임대주택 중 가장 높은 임대료를 지불하고 있는 장기전세주택은 ‘20.12월 기준으로 평균 전세금이 2억 5천만 원 수준이다.2) 이는 한국부동산원의 ’20년 서울 아파트 평균 전세가격 4억 6,646만 원의 53.6%, 서울 주택종합 평균 전세가격 3억 7,013만 원의 67.5% 수준이다. 임대료가 더 저렴한 영구임대주택의 경우에는 시세대비 18.3%, 공공임대 21.8%, 국민임대 47.7%, 행복주택 78.3% 등으로 시세대비 더 저렴하게 임대료를 지출하고 있다(박은철 외, 2019). 국민임대주택의 임대료가 평균적으로 시세의 약 50% 수준이라는 의미는 동일한 소득계층이 공공임대주택에 입주함으로써 민간임대주택 임대료의 50% 만큼 실질소득이 증가되는 것을 의미한다. 즉, 공공임대주택의 임대료는 민간임대주택보다 낮아 가구소득이 동일하다면 공공임대주택 거주가구의 임대료 지출 부담이 적어 가구의 실질소득이 증가하는 효과가 발생하게 되는 것이다(Ong, 1998). 또한 상대적으로 낮은 임대료로 인하여 공공임대주택 거주자의 임대료 지출 절감분은 저축 또는 비주거소비로 이어진다(김윤중·이훈, 2020; Kostelecký, 2000). 결국, 공공임대주택 거주로 얻는 주거비 지출의 절감은 실질소득의 증가효과로 이어져 주거비 외의 저축과 다양한 소비를 통해 가구의 효용을 증대시켜 삶의 질을 높이는 요인으로 작용될 수 있다(송건섭, 2007).
수요대비 부족한 공공임대주택 공급으로 입주가구와 비입주가구 간 형평성 문제 및 입주자 선정자격의 공정성 등의 논의를 잠시 유보하면, 국민의 주거안정 측면 외에도 저렴한 임대료로 인한 실질적인 가처분소득 증가를 통한 가구의 효용 증대라는 측면에서 공공임대주택 정책의 타당성을 뒷받침할 수 있다. 이에 본 연구는 서울지역 내 공공임대주택의 저렴한 임대료로 발생하는 편익을 분석하고, 더 나아가 지역·소득수준·공급유형에 따라서 차별적으로 발생하는 공공임대주택의 편익을 세부적으로 추정하여 그에 따른 시사점을 제시하고자 한다. 한편, 본 연구는 공공임대주택 입주민을 대상으로 조사된 국내 유일의 서울 공공임대주택 입주자 패널조사자료를 활용한 공공임대주택 경제적 편익 분석 연구라는 점에서 기존연구와의 차별성을 둘 수 있다.
본 연구의 구성은 다음과 같다. 다음의 제2장은 주거복지 테두리 안에서의 공공임대주택의 의의와 공급에 따라 발생하는 경제적 편익과 관련된 선행연구를 고찰하며, 제3장에서는 분석에 요구되는 자료와 방법론을 소개한다. 제4장에서는 연구대상의 기초통계를 제시하고, 이를 바탕으로 실증분석을 시행하여 공공임대주택에 거주함으로써 발생하는 경제적 편익을 권역별·소득수준별로 추정하여 제시한다. 마지막으로 제5장에서는 본 연구결과를 요약하고 정책적 시사점을 제안한다.
Ⅱ. 이론 및 선행연구 고찰
주거복지의 개념은 범위의 확장성과 대상의 다양성으로 인하여 추상적 개념으로 받아들여지고 있는 경향이 있다. 우선 주거는 물리적으로 주택을 의미하며, 사회적 의미로서의 주거를 의미한다. 이를 기반하여 ‘주거권’은 복합적으로 개념화할 수 있다. 물리적으로는 인간다운 생활이 가능한 시설과 서비스가 확보된 주택에 대한 권리를 의미하고, 사회적으로는 적절한 사회적·문화적·경제적 환경을 누릴 수 있는 권리를 의미한다(이선우, 2010; 이호, 2005). 이러한 주거권을 보장하기 위한 ‘주거복지’는 세 가지 차원으로 정의될 수 있다. 첫째로, 광의적(broad) 차원은 저소득계층을 대상으로 시행되는 모든 주택정책을 의미하고, 둘째, 협의적(conscientious) 차원으로는 공공임대주택 공급정책으로 정의될 수 있으며, 마지막으로 최소한의 주거수준(물리적 측면)과 함께 지역사회에서의 공동체 생활(사회적 측면)이 모두 고려된 통합적(holistic) 차원의 주거복지로 구분할 수 있다(남원석, 2007).
통합적 차원에서의 주거복지는 적절한 주거비 부담이 중요한 요소로 작용하고 있다. 일례로 1991년 유엔사회권위원회가 일반논평(general comments)를 통하여 제안한 7가지의 주거 구성요소3) 중 경제적 적절성(affordability)을 제시하여 주거비 부담에 대한 중요성을 강조하였다. 더불어 UN-Habitat의 포용도시4)에서도 언급된 차별요소 중 하나인 ‘재산과 차별 없는 기회의 참여’는 경제적 어려움을 겪는 계층에게 극복을 위한 적절한 주거비 부담의 중요성을 찾을 수 있다(UN Habitat, 2002).
공공임대주택의 주거비 부담 완화 효과는 공급유형을 막론하고, 다양한 연구에서 입증된 바 있다(임세희, 2018). 국민임대주택 입주가구의 주거비 부담 정도를 파악하기 위해서 한국토지주택공사가 매년 실시하는 ‘입주자 만족도 조사’ 원자료를 활용한 최은희 외(2011)는 전국 대부분의 지역에서 상대적으로 국민임대주택 거주에 따른 주거비 부담수준이 낮게 나타났으며, 인근지역 소재 유사규모 아파트 대비 항목에서도 54%의 수준으로 주거비 부담이 낮게 나타났다. 장기전세주택 입주자를 대상으로 연구한 천현숙 외(2013)도 공공임대주택이 주거비 부담을 완화하는 데 효과가 있다고 주장하였다. 이러한 공공임대주택의 주거비 부담 완화 효과는 추가적인 소비활동으로 연계되어 가구의 삶의 질 개선에 긍정적인 영향을 미칠 수 있다.
지금까지 논의된 사항을 종합하면 공공임대주택을 통한 주거복지는 저소득계층 및 주거취약계층에게 기본적으로 요구되는 주거에 대한 욕구를 만족시킬 수 있으며, 이를 통한 주거에 대한 기본적 욕구의 만족은 적정한 주거비 부담(affordable housing)을 바탕으로 쾌적한 주거(decent housing) 생활과 소비생활을 함께 영유할 수 있는 상태에 일정 부분 기여할 수 있음을 의미한다고 볼 수 있다(김혜승, 2008; 임세희, 2018).
상술한 바와 같이 공공임대주택은 저소득계층 및 사회적 배려계층 등 경제적으로 소외된 가구에게 주거비 부담을 경감하여 그들의 삶의 질을 개선하고, 궁극적으로는 주거복지 목적달성에 중추적인 역할을 하고 있음을 알 수 있다. 본 절에서는 공공임대주택이 제공하는 다양한 주거복지 중 입주자 관점에서 발생하는 경제적 편익에 대한 기존의 연구들을 살펴하고 본 연구와의 차별성을 제시하고자 한다.
일반적으로 편익(benefit)이란 개인이 재화와 서비스를 소비함으로써 얻게 되는 주관적 만족감(효용)을 금전화한 개념이다. 그러나 본 연구에서는 동일한 가구가 민간임대주택 대신 더 저렴한 공공임대주택에 거주함으로써 절감되는 임대료를 입주가구의 임대료에 따른 경제적 편익으로 정의하고 살펴본다.
즉, 공공임대주택의 경제적 편익이란 공공임대주택의 임대료가 규모·위치·환경 등 유사한 특성을 가진 민간임대주택의 임대료보다 낮다는 점에 기반하고 있으며, 일반적으로 소비자행태론적 접근법과 시장가격접근법에 의해 추정하게 된다. 소비자행태론적 접근법은 효용함수5)를 활용하여 편익의 크기를 측정하며, 유동영·진창하(2019), 권대철·최막중(2012), 정의철(2006), 오동훈(2000) 등 다수의 연구가 이 방법론을 채용하여 편익을 추정하였다. 반면 시장가격접근법은 공공임대주택과 민간임대주택의 임대료의 차이를 편익으로 보는 접근법으로 유승동·김주영(2017), 오종현(2020) 등의 연구가 있다(<표 1> 참조).
| 연구자 | 방법 | 분석자료 | 분석대상유형 | 분석공간단위 | 편익(월평균) |
|---|---|---|---|---|---|
| 유동형·진창하 (2019) | 효용함수 (Stone-Geary) | 공공임대주택 입주자 조사 및 주거실태조사 (2016) | 장기전세 | 서울(강남), 경기, 인천 | 장기전세 64만 원 |
| 권대철·최막중 (2012) | 효용함수 (Stone-Geary) | 공공임대주택 주거실태조사 (2008) | 국민임대 매입임대 전세임대 | 서울, 수도권, 광역시, 기타 | 10~56만 원 (서울: 매입 34.7만 원, 전세 56.2만 원) |
| 정의철 (2006) | 효용함수 (Stone-Geary) | 임차가구 주거실태조사, 국민임대주택 입주자의식조사(2005) | 국민임대 | 서울, 경기, 인천, 부산, 대구, 대전, 전주, 청주 | 국민 26.4만 원 (평균소득의 18.7%) |
| 오동훈 (2000) | 효용함수 (Stone-Geary) | 임대주택 입주자실태조사 (1996) | 영구임대 50년공공 | 6대 도시 (서울, 인천, 부산, 대구, 광주) | 6대도시 평균: 영구 17.8만 원, 50년공공 14.2만 원 (서울: 영구 32.0만 원, 50년공공 21.9만 원) |
| 오종현 (2020) | 시장가격접근법 | 주거실태조사 (2018) | 영구임대 국민임대 | 17개 광역지방 자치단체 | 전국 29.7만 원 (영구 33.5, 국민 27.3) 서울 64.6만 원 (영구 62.4, 국민 69.1) |
| 유승동·김주영 (2017) | 시장가격접근법 | 주거실태조사 (2011) | 공공임대(포괄), 공급주체구분 | 전국 단일 | 민간임대 대비 50%~54% 수준 |
먼저 오동훈(2000)은 서울 등 6대 대도시의 공공임대주택 입주자의 편익을 소득수준별, 도시별 분석을 통해 소비효율성 및 편익배분의 형평성을 검토하였다. 분석결과, 영구임대주택의 편익은 서울이 가장 높은 32만 원, 그리고 대전이 11만 원으로 가장 낮은 것으로 나타났다. 또한, 소비효율성은 평균 85%이며, 서울 91%, 부산 80% 등 도시 간 편차가 있는 것으로 나타났다. 해당 연구에서는 소득계층 간, 도시 간 형평성이 유지되지 못하는 이유로 임대보증금과 임대료가 입주가구의 소득수준과 민간임대주택의 지역별 시장임대료를 제대로 반영하지 못하였기 때문이라 보았다. 한편, 입주자 편익배분은 소득수준과 가구주 연령이 높을수록, 가구 규모가 커질수록, 교육수준이 낮을수록 높다고 제시하였다.
정의철(2006)은 Stone-Geary 효용함수를 사용하여 국민임대주택의 시장임대료를 추정, 지불임대료와의 비교를 통해 입주민 편익을 추정하였다. 국민임대주택의 입주가구는 시장임대료의 47.1%를 평균적으로 지불하고 있으며, 그에 따른 편익은 입주가구 평균소득의 18.7%에 해당하는 월평균 26.4만 원이라고 제시하였다. 또한, 국민임대주택 공급은 임대료보조 대비 효율성이 0.88로 낮으며, 입주자 편익은 소득수준이 증가할수록 증가하며, 지역 간 편익배분도 형평적이지 못하다고 주장하였다.
권대철·최막중(2012)은 ‘08년 LH의 공공임대주택 주거실태조사 자료를 활용하여 국민임대, 매입임대, 전세임대에 거주하는 도시근로자 월평균소득 50% 이하의 저소득가구를 대상으로 Stone-Geary 효용함수를 활용하여 분석하였다. 분석결과 편익은 가구당 월평균 10~56만 원 수준으로 지역 및 유형별 편차가 큰 것으로 나타났다. 또한, 시장임대료가 높은 서울과 수도권, 그리고 전세임대의 입주자 편익이 가장 큰 것으로 분석되었다. 따라서 서울 및 수도권은 전세임대주택이 소비효율성을 제고할 수 있으나, 관리 등 공급측면과 공공임대의 수급여건과 지역임대시장에서 공공임대가 지역임대시장에서 차지하는 비중 등을 종합적으로 고려해야 한다고 주장하였다.
유동영·진창하(2019)는 공공임대주택 중 장기전세주택을 대상으로 Stone-Geary 효용함수를 통해 ’16년 SH패널자료를 활용하여 소비측면에서의 효율성을 측정하였다. 장기전세주택의 가구당 입주자 편익은 월평균 64만 원, 소비효율성은 평균 0.87로 제시하였다. 한편, 장기전세주택 입주자 편익은 가구의 소득이 높을수록 증가하며, 가구규모가 커질수록, 주택면적이 클수록 증가한다고 주장하였다. 또한, 강남, 서초, 송파 등 강남3구에 위치한 장기전세주택 입주자 편익은 약 4만 원 감소한다고 제시하였다.
한편, 유승동·김주영(2017)은 시장가격접근법을 활용하여 2011년 주거실태조사 자료를 분석하였다. 공공과 민간의 전세기준으로 임대료 차이를 산정한 결과, 공공임대의 전세기준 임대료는 민간 대비 50%~54% 수준에서 공급되고 있다고 주장하였다. 또한, 주택유형에 따라 5%~28%의 차이를 보이고 있으며, 아파트 거주가구의 경우 비아파트 거주가구보다 27% 높게 나타났다.
오종현(2020)은 동일조건의 공공임대주택과 민간임대주택 간 임대료 차이를 임대료 편익으로 정의하고, 영구임대와 국민임대의 임대료 편익을 ’18년도 주거실태조사 자료를 바탕으로 추정하였다. 세종시를 포함하여 전국 17개 광역시도를 대상으로 분석한 이 연구에서 공공임대 임대료는 민간임대 임대료 대비 영구는 31.4%, 국민은 51.9% 수준이라고 밝혔다. 특히 서울은 민간임대 대비 공공임대 임대료가 평균 20.8%(영구 18.2%, 국민 26.3%) 수준으로 매우 낮으며, 세종시 78.1%(국민임대 기준), 전라남도 71.4% 등으로 지역별 편차가 매우 큼을 제시하였다. 이는 건설원가기반으로 임대료가 책정됨에 따라 지역 간 토지비의 편차 정도로 상대적으로 크지 않은 반면, 민간임대주택의 임대료는 지역시장에 따라 편차가 큰 영향의 결과라고 보았다. 이 연구에서의 임대료 편익은 영구 33.5만 원, 국민 27.3만 원 등 월평균 29.7만 원이며, 특히 서울의 경우에는 월평균 64.6만 원(영구 62.4만 원, 국민 69.1만 원)으로 가장 높은 편익이 발생하는 것으로 추정하였다.
기존의 연구들은 전국을 대상으로 특정 유형의 공공임대 편익을 추정이 주를 이루고 있으며, 동일 유형의 공공임대주택에서도 지역 간에 편익의 격차가 존재하고 있는 것으로 제시하고 있다. 하지만 선행연구의 경우 공간단위를 전국으로 설정하여 서울시 지역별로 발생할 수 있는 편익을 구체적으로 제시하지 못한 점이 한계로 지적될 수 있다. 따라서 본 연구는 서울을 중심으로 5대권역, 주택유형(아파트, 비아파트), 임대유형과 소득수준 등 지역 및 가구소득수준에 따른 임대료 부담 경감의 세분화된 경제적 편익을 추정함으로써 선행연구와의 차별성을 두고자 한다.
Ⅲ. 분석모형 및 자료
공공임대주택 거주로 얻는 입주민 편익은 크게 장기간 안정적 거주에 의한 주거안정 편익과 시장보다 낮은 임대료를 지불함으로써 얻는 경제적 이익으로 볼 수 있다. 본 연구에서는 공공임대주택에 거주함으로써 시세보다 낮게 지불하여 얻는 입주민의 경제적 이익을 입주민 편익으로 정의하였다. 또한, 공공임대주택 입주민의 편익을 추정하기 위해 임대료를 중심으로 한 시장가격접근법을 활용한다. 공공임대주택 편익은 특성가격함수를 추정하였으며, 주택유형(아파트, 비아파트), 임대유형을 구분하여 서울 시내의 지역 간 편익을 살펴보고자 한다.
추정식을 간략히 살펴보면, 공공임대주택 입주민의 경제적 이익인 임대료 편익은 아래의 (식 1)과 같다. 이는 공공임대주택의 임대조건인 RentRatioj를 통해 산출된다.
입주자 편익:
임대조건은 임대료를 결정하는 다양한 결정요인을 통한 특성가격함수를 통해 추정되며, 임대료는 보증금을 월세로 전환한 전환월임대료를 의미한다.
임대료 결정식:
임대료는 T: 가구의 사회경제적 특성(소득), H: 주택의 물리적 특성(규모, 건축연한 등), S: 주거환경(입지, 교육, 의료 등), E: 주택유형 등 다양한 요인에 의해 영향 받는다.
(식 2)의 임대료 결정식에서 서울 5대 권역, 주택 유형(아파트, 비아파트)6)을 추가하고, 공공임대주택 유형 간 편익의 차이를 살펴보기 위해 권역, 주택유형, 그리고 임대주택 유형을 더미로 추가하여 최종 결정요인을 추정한다.
임대료 추정식:
T: 가구의 사회경제적 특성(소득)
H: 주택의 물리적 특성(규모, 건축연한 등)
S: 주거환경(입지, 교육, 의료 등 만족도)
E: 주택유형(아파트, 비아파트)
D: 임대유형(영구, 국민, 50년 공공, 다가구매입, 재개발, 장기전세)
R: 권역(5대 권역)
따라서 최종 추정식은 아래의 (식 4)와 같으며, 각 공공임대주택 유형별 계수값인 임대조건을 (식 1)에 대입하여 입주자 편익을 구하게 된다.
D1: 영구, D2: 국민, D3: 50년공공, D4: 다가구매입, D5: 재개발, D6: 장기전세
D1,j = 1은 영구임대 거주 시, D2,j = 1은 국민임대 거주 시, … , D5,j = 1은 장기전세 거주 시 등을 의미한다.
공공임대주택 입주민의 입주편익 분석을 위해 서울주택도시공사의 서울 공공임대주택 입주자 패널조사(SH패널조사)와 국토교통부·서울시의 주거실태조사를 활용하였다. 각 자료는 시점을 통일하기 위해 2019년 조사기준으로 SH패널조사는 공공임대가구, 주거실태조사는 민간임대가구를 대상으로 하였다.
SH패널조사는 서울주택도시공사가 ’16년부터 시행하였으며, 본 연구에 적용된 ’19년도 조사는 3차년도 조사에 해당한다. ’19년 3차년도 조사 기준으로 2,511가구와 4,643명의 가구원 표본을 확보하고 있다. 조사대상은 서울시에 거주하는 공공임대주택 입주가구와 그 가구원이며, 조사내용은 가구·주택·경제활동 그리고 사회적관계 등이다. 특히 주거실태조사의 경우, 영구임대·국민임대·장기전세 등 3개 유형만이 포함되어 있다. 이는 서울 공공임대 재고의 큰 비중을 차지하고 있는 재개발임대·50년공공임대·다가구매입임대 등이 제외되어 다양한 공공임대주택 유형별 분석이 불가한 점과 ’19년 기준 서울의 공공임대주택 20.7만 호7) 중 37%만이 표집되어 대표성의 문제가 발생할 수 있다. 하지만, SH패널조사는 공공임대주택 입주민에 대한 유일한 전문적 패널조사이므로 6종의 공공임대주택 유형별 분석이 가능하다는 장점이 있다.
반면, 주거실태조사는 국토교통부와 국토연구원이 전국을 대상으로 조사를 주관하고 있다. 주거실태조사는 주거기본법에 근거하여 국민의 주거생활 전반에 대한 가구설문조사이다. ’19년 조사는 전국 일반가구 60,735가구 표본을 대상으로 조사하였으며, 서울의 경우에는 서울연구원이 추가적으로 8,096가구 표본을 조사함으로써 16,333가구 표본이 확보 가능하다.
본 연구에서는 공공임대주택은 SH패널조사를, 민간임대주택은 주거실태조사 자료를 활용하였는데, 공공임대가구는 제3차 조사 중 응답 거부 및 탈락가구를 제외하여 2,454가구를 구축하였고, 민간임대가구는 주거실태조사 자료의 임차가구 8,210가구 중 무상거주와 공공임대거주가구를 제외한 7,265가구로 공공·민간임대가구 전체 9,719가구를 구축하였다(<표 2> 참조).
본 연구의 종속변수인 임대료는 전월세 보증금을 유형 및 지역별 전환율을 통해 월세화한 전환임대료에 자연로그(ln)를 취하였다. 전월세전환율은 ’19년 시장전환율을 권역 및 유형별로 개별적으로 적용하여 지역별로 이질적으로 발생하는 임대료 수준을 반영하였다8)(<표 3> 참조).
| 구분 | 서울전체 | 도심권 | 동북권 | 동남권 | 서북권 | 서남권 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 주택종합 | 5.2 | 5.6 | 5.4 | 4.5 | 5.5 | 5.4 |
| 아파트 | 4.0 | 4.2 | 4.2 | 3.9 | 4.0 | 4.0 |
| 비아파트 | 5.3 | 5.9 | 5.4 | 4.8 | 5.7 | 5.4 |
본 연구에서는 공공임대주택의 대표성 및 유형의 확보를 위하여 주거실태조사의 민간임대가구와 SH패널조사의 공공임대가구를 결합하여 분석에 적용하였다. 단, 이종 간의 데이터를 결합하기 위해서 소득의 변수 속성과 주택노후도의 스케일에 대한 전처리 작업을 수행하였다.
소득의 경우, SH패널조사는 세전소득이며, 주거실태조사는 세후소득을 기준으로 작성되어 두 변수 간에 불일치 문제가 발생할 수 있다. 따라서 SH패널조사 가구소득의 세후 소득화를 위하여 SH패널조사 응답 시점인 국세청의 ’18년도 근로소득 간이세액표 및 산출절차를 준용하여 산출되어진 세액을 월소득에서 공제하는 방법을 적용하였다9). 이는 기존의 SH패널자료와 주거실태조사자료를 결합하여 민간임대가구와 공공임대가구 간의 소비자 편익을 추정한 유동영·진창하(2019)의 경우 두 조사 간의 불일치 문제를 다루지 않았지만, 본 연구에서는 소득 불일치 문제와 분석결과의 이질성을 최소화하기 위해서 상기한 방법으로 접근하였다.
다음으로 SH패널조사의 경우, 주택노후도에 대한 정보가 누락되어 있다. 하지만 건축노후도의 경우 주거환경을 결정하는 중요한 물리적 상태 변수이며, 경제적 편익을 추정한 선행연구인 오종현(2020), 유승동·김주영(2017), 정의철(2006) 등에서 주요한 통제변수로 다루어진 만큼 패널가구의 주소정보를 기반으로 건축물 대장과의 일대일 매칭을 통하여 주택의 노후도 정보10)를 구축하였다.
이외에도 임대료 주요 결정요인인 가구특성·경제특성 등 변수는 선행연구를 기반으로 조사자료 내에서 구축 가능성을 바탕으로 검토하여 선정하였으며, 기초통계량은 <표 4>와 같다.
Ⅳ. 공공임대주택 임대료 편익
선행연구를 기반으로 다양한 임대료 결정모형 추정 결과, 모형 설명력, 계수의 유의성 등을 통해 최종 선정된 모형은 <표 5>와 같다. 본 연구는 임대료 결정요인을 살펴보는 것이 아닌 공공임대와 민간임대의 임대료에 따른 편익의 차이를 살펴보는 것이다. 따라서 환경만족도 변수는 1~4점 척도의 주관적 정보이며, 동일지역에 위치한 경우 환경요소가 두 입주민에게 동일하게 영향을 미침을 고려하여 최종 임대료 결정모형에서는 제외하였다. 또한, 소득은 가구원수에 의해 영향을 받아 균등화소득을 사용하였으며, 자산과 부채도 현금화가 상대적으로 용이한 금융자산과 금융부채를 활용하였다.
임대료 결정 추정 결과, 금융부채를 제외한 모든 요인이 유의적이었으며, 특히 공공임대 유무, 주택규모 및 아파트, 주택노후도 등이 가장 큰 영향을 주는 것으로 나타났다. 이 가운데 임대료에 양(+)의 영향을 주는 요인은 주택규모, 가구원 수, 소득 및 금융자산, 주택유형(아파트) 등이다. 반면 음(‒)의 영향을 주는 요인은 가구주 연령, 주택노후도로 나타났다. 특히 서울의 권역별 임대료 영향의 특징은 동북권을 기준으로 서남권역만이 음(‒)의 영향을 주는 것으로 나타났다. 공공임대주택은 임대료 가격결정에 음(‒)의 영향을 주고 있으나, 장기전세와 국민임대가 타 유형대비 영향의 정도가 상대적으로 작은 것으로 나타났다.
한편, 공공임대주택은 민간임대주택 임대료보다 모든 유형에서 크게 낮은 수준을 보이고 있다. 영구임대는 민간임대의 13.4%11) 수준의 가장 낮은 임대료를 지불하고 있는 반면, 장기전세는 41.1% 수준으로 민간 대비 가장 높은 임대료 수준으로 나타났다. 다음으로 국민임대 33.7%, 다가구매입임대 29.8%, 재개발임대 22.3%, 50년공공임대 21.9% 수준으로 나타나, 모든 유형의 공공임대주택이 시세의 절반 이하의 임대료를 지불하고 있는 것으로 분석되었다.
임대료 결정요인 추정 결과를 바탕으로 공공임대주택의 5대 권역별, 공공임대유형별 임대료 편익을 <표 6>에 제시하였다. 공공임대주택의 전체 평균 임대료 편익은 월평균 60.0만 원으로 추정되었으며, 장기전세가 월평균 83.0만 원으로 가장 높았다. 다음으로 국민임대 65.6만 원, 영구임대 56.7만 원, 재개발임대 56.5만 원, 50년공공임대 52.7만 원의 임대료 편익이 발생하며, 다가구매입임대가 월평균 43.5만 원으로 가장 낮은 편익을 얻고 있는 것으로 분석되었다. 서울시 권역별로는 시세가 가장 높은 동남권이 월평균 72.2만 원으로 가장 높으며, 서북권 64.6만 원, 도심권 57.6만 원, 서남권 56.0만 원이며, 동북권이 55.2만 원으로 가장 낮았다. 또한, 아파트 공공임대주택의 경우에는 월평균 임대료 편익이 62.4만 원, 비아파트는 43.5만 원이 발생해 아파트 입주가구가 비아파트 입주가구보다 월평균 약 18.9만 원 높은 것으로 나타났다(<표 7> 참조).
공공임대주택의 임대료 편익이 갖는 특징은 우선 민간임대주택의 시세가 높은 지역에서 편익이 높게 나타나고 있다는 점이다. 이는 임대료 편익의 관점에서는 민간임대주택의 시세가 높은 지역에 공공임대주택을 공급하여 공공임대 입주계층의 주거안정에 기여할 필요가 있음을 의미한다. 즉, 민간의 임대가격이 높은 지역, 그리고 임대가격이 급속히 상승하여 주거안정에 위협이 되는 지역에 공공임대주택을 공급하여 저소득계층의 거주안정에 기여할 필요가 있다.
다음으로 <표 8>의 소득분위별 임대료 편익의 규모는 소득수준이 높아질수록 임대료 편익의 절대적인 규모가 커지는 것으로 나타났다. 그러나 임대료 편익 비중이 소득에서 차지하는 비중은 1분위가구는 60.1%, 2분위가구 28.3%, 3분위가구 18.9%, 4분위가구 15.0%, 그리고 5분위가구 11.9%로 나타나, 소득이 높아질수록 낮아지는 것으로 나타났다. 즉, 공공임대주택의 공급을 통해 소득계층 간 소득재분배의 역할도 일정부분 이루어지는 것을 알 수 있다.
Ⅴ. 결론
본 연구는 서울지역 내 민간임대주택보다 저렴한 공공임대주택에 거주함으로써 발생하는 임대료 편익을 지역·소득수준·공급유형별로 분석하고, 그에 따르는 시사점을 제시하기 위해서 시도되었다. 먼저 모든 유형의 공공임대주택은 민간임대의 절반 이하의 임대료를 지불하고 있는 것으로 나타났다. 공공임대 중 가장 사회적으로 취약계층이 입주한 영구임대의 임대료는 민간의 13.4% 수준으로 나타났다. 다음으로 50년공공임대가 21.9%, 재개발임대 22.3%, 다가구매입임대 29.8%, 국민임대 33.7% 수준으로 분석되었다. 반면, 장기전세는 민간임대의 41.1% 수준으로 다른 유형보다 높은 수준을 보이고 있다. 한편, 공공임대주택은 월평균 60만 원의 임대료 편익을 얻고 있는 것으로 나타났다. 공공임대 유형별로는 다가구매입임대가 월평균 43만 원으로 가장 낮은 편익을 얻고 있으며, 장기전세가 월평균 83만 원으로 가장 높은 것으로 나타났다. 권역별로는 민간의 시세가 가장 높은 동남권의 편익이 72만 원으로 가장 높았으며, 서남권과 동북권이 56만 원과 55만 원으로 가장 낮았다. 또한, 아파트는 월평균 62만 원의 편익을 얻는 반면, 비아파트는 43만 원의 편익이 발생해 두 유형 간 평균 약 19만 원의 격차가 있는 것으로 나타났다.
상기의 분석결과에 따른 공공임대주택 편익의 정책적 시사점은 다음과 같다.
첫째, 민간임대주택의 가격이 높은 지역 또는 가격 상승이 높은 지역에 공공임대주택을 공급하여 취약계층의 주거안정에 기여할 필요가 있다. 공공임대주택의 임대료 편익은 기본적으로 공공과 민간의 임대료 차이에 기인하고 있다. 분석결과, 시장의 임대료가 상대적으로 높은 장기전세·아파트, 그리고 동남권에서 임대주택 편익이 높은 것으로 나타났다. 이는 임대료 편익도 소득이 높을수록 커지는 분석결과도 민간임대에 거주하고 있는 가구의 소득과 시장임대료 간 높은 연관성이 있기 때문이다. 즉, 공공임대주택을 민간시세가 높거나 임대가격이 급속히 상승하는 지역에 공급할 필요가 있음을 의미한다.
둘째, 소득재분배 수단으로써의 공공임대주택 유용성을 확인할 수 있다. 공공임대주택의 편익은 소득수준에 따라서 뚜렷한 차별적 효과가 발생하고 있다. 소득분위별 임대료 편익의 규모는 소득이 높아질수록 임대료 편익도 커지지만, 소득분위별 평균 소득대비 임대료 편익의 비중은 1분위 가구는 60.1%, 2분위 28.3%, 3분위 18.9%, 4분위 15.0%, 5분위 11.9%로 소득이 높아질수록 낮아지는 것으로 나타났다. 이는 공공임대주택의 공급으로 저소득가구와 고소득가구 간 소득재분배의 역할을 일정부분 담당하고 있는 것을 의미한다. 이러한 결과는 지속적인 공공임대주택의 공급의 강화로 경제적 양극화 현상을 일정부분 해소할 수 있을 것으로 기대할 수 있다12).
셋째, 공공임대주택의 주거복지 차원의 유용성을 확인할 수 있었다. 공공임대주택 입주는 유사한 민간임대주택 입주 시보다 절반 이상의 임대료 절감효과를 보인다. 즉, 공공임대주택 입주는 민간임대 입주 대비 주거비 지출이 줄어들어 가구의 실질소득의 증가로 이어지는 효과가 발생한다. 즉, 공공임대 입주에 따른 임대료 편익으로 발생하는 실질소득의 증가효과는 가구의 주거 외 소비를 통해 가구의 효용을 높이고, 나아가 삶의 만족도를 높일 것으로 기대할 수 있다.
한편, 지금까지 언급된 시사점에도 불구하고 본 연구의 한계점으로 “변수의 제한성”이 지적될 수 있다. 주택의 임대료는 층·향·시설, 단지규모 등 주택의 물리적 성능과 특성, 그리고 대중교통·공원·공공시설 등 주변 환경 및 편의시설 접근성 등에 영향을 받을 수 있다. 하지만 본 연구에서는 자료상 정보의 한계로 접근성에 관한 특성 등 물리적 상황을 반영하지 못하였다. 향후 연구에서는 이러한 물리적 접근성이 고려된 심도 깊은 연구를 추가적으로 진행할 필요성이 있다.
