환지방식 민간도시개발사업의 위험요인 분석:

우선적으로, 환지방식 도시개발사업의 진행을 방해하는 요인들이 무엇인지를 찾고자 한 연구들을 중점적으로 살펴보았다. 김형수 외(2009)는 환지방식 도시개발사업의 활성화를 위한 개선요인을 분석하였다. 도출된 개선요인은 ‘제영향평가의 통합심의’, ‘조합운영능력’, ‘시공사 수행능력’, ‘기반시설부담금’, ‘환지계획 이해 부족’, ‘사업비조달능력’, ‘사업주체 불명확’, ‘조합의 전문성’, ‘민원해결능력’이다. 이를 통해서 환지방식 도시개발사업의 위험요인은 모든 참여주체에게 있음이 나타났다. 특히 ‘사업비조달능력’의 중요도가 가장 높게 나타남으로써 업무대행사 역할의 중요성을 확인하였다.

이재성·성주한(2020)은 환지방식, 수용 및 사용방식, 혼용방식으로 구분하여 도시개발사업의 단계별 위험요인 중요도를 비교·분석하였다. 환지방식의 경우, ‘철저한 사업성 검토 없이 구역지정으로 인한 사업차질’이 가장 중요한 요인으로 나타났다. 또한, 경기도 도시주택실이 발행한 ‘도시개발업무편람’에서 행정청은 개발사업 사업성 여부를 검토하여 도시개발사업의 장기지연 등을 사전에 방지해야 한다고 밝혔다. 더불어 강병주(2003)는 도시개발사업으로 인한 공공시설 및 공공서비스의 수요급증은 설치 의무자인 지자체에게 재정부담을 가중시키고 있으며, 그로 인해 공공시설 설치를 둘러싼 지자체와 시행자 간의 갈등이 심화되고 있음을 지적하였다. 김상태(2011)는 도시개발사업에서 발생하는 기반시설 비용부담에 대해 분석하였고, 기반시설의 비용부담 주체는 도시개발법에 따라 설치 의무자인 지차체임에도 불구하고 수익자 부담원칙, 집단에너지사업법 등 개별법을 근거로 시행자에게 비용부담을 전가하는 문제점을 지적하였다. 이러한 논의들을 통해서 지방자치단체 역할 제고의 필요성을 확인하였다.

고태주 외(2010)는 토지소유자의 특성에 따른 환지방식 도시개발사업의 선호 경향을 분석하고자 하였다. 분석결과, 토지소유자의 연령이 높고 토지의 소유 기간이 길수록 환지방식에 대한 선호경향이 높은 것으로 나타났다. 또한, 환지방식에 대한 기본적인 이해도가 높을수록 선호경향이 높아지는 것으로 나타났다. 서동완 외(2015)는 개발계획수립 당시에는 동의하였으나 ‘토지이용계획 불만’ 및 ‘환지방식의 불만족’ 등과 같은 요인들로 인해 도시개발사업 시행 전·후로 토지소유자의 의식 변화가 발생했음을 확인하였다. 이는 토지소유자를 대상으로 한 설명회 및 소통 등의 부족으로 인한 결과이기 때문에 사업시행자 조합은 환지방식에 대한 장점과 특징을 꾸준히 설명할 필요가 있음을 강조하였다. 이윤상 외(2020)는 환지방식 도시개발사업의 효율적 추진을 위하여 토지소유자와 전문가를 대상으로 설문조사를 진행하였으며, 사업시행자는 환지방식으로 사업을 추진할 경우 주민설명회를 통한 개발사업에 대한 홍보와 설명이 중요함을 밝혔다. 이정우(2011)는 사례연구와 전문가 설문조사를 통해 환지방식 민간도시개발사업에서 나타나는 문제점을 도출하였다. 특히, 제도적 측면의 문제점으로 ‘기반시설 설치의 비용부담(도시개발구역 밖)’, ‘국유지 및 공유지 동의자 수 산정’ 등을 지적하였으며, 운영적 측면의 문제점으로 ‘주변 환경과의 부조화’, ‘도시기반시설 부족’, ‘환지계획 전문가의 부족’을 지적하였다.

환지방식 도시개발사업의 위험요인을 파악하고자 한 연구는 상대적으로 많지 않았다. 그 이유는 환지개발사업 위험요인을 정량적으로 파악하기 위해서는 많은 사례지역을 대상으로 한 광범위한 설문조사가 필요한데, 이러한 자료는 존재하지 않기 때문이다. 또한, 한 시점에서 설문조사를 진행하는 것은 개발사업의 단계가 서로 달라 여러 가지 한계가 존재한다. 이러한 이유로 환지개발사업의 위험요인을 파악하고자 한 연구는 상대적으로 많지 않았다. 이에, 본 연구는 환지방식 도시개발사업을 포함하는 부동산개발사업 위험요인에 대한 연구까지 확장하여 선행연구들을 검토하였다.

정재호·박영호(2007)는 부동산개발사업 단계를 ‘사전 평가단계’, ‘개발 전단계’, ‘개발단계’ 등으로 구분하여 위험요인을 분석했다. 특히 ‘개발 전 단계’에서는 명확한 차입금 상환계획을 통해서 자금조달리스크를 줄여야 한다고 강조했다. 윤영식·성주한(2014)과 박재용·박원석(2010)은 위험요인별 중요도뿐만 아니라 개발단계별 중요도 또한 분석하였다. 윤영식·성주한(2014)은 개발사업 초기 단계의 중요도가 여타단계보다 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 이를 통해서 개발사업 초기의 중요성을 밝혔고, 이를 통해 개발업자들은 비용 및 전문인력을 개발사업 초기에 투입해야 함을 강조하였다. 박재용·박원석(2010)의 연구에서는 개발 전 단계에서는 ‘소비자 선호도의 변화’가 가장 중요도가 높게 나타났고, 개발준비단계에서는 ‘계약 및 인허가 관련 업무’, 개발단계에서는 ‘시행사 및 건설사의 부도’, 관리 및 운영단계에서는 ‘사고·재해의 발생에 의한 시설보상’이 중요한 것으로 나타났다. 노재현 외(2005)는 부동산개발사업에 참여하는 주체별(디벨로퍼, 시공사, 금융기관)로 문제점을 분석하고 역할 개선방안을 제시하였다. 특히, 금융기관은 개발이익분배에 참여하는 등의 적극적인 활동을 통해서 개발사업의 리스크를 함께 분담해야 함을 강조하였다. 강인석 외(2001)는 ‘기획단계’, ‘입찰단계’, ‘계약단계’, ‘설계단계’, ‘시공단계’로 구분하여 건설공사에서 발생하는 위험요인의 중요도를 분석하였으며, 이를 통해 각 단계별 위험요인 관리시스템을 구축해야 한다고 강조하였다.

지방자치단체 공무원과 그 외 응답자(부동산개발업자·도시개발사업조합 실무자·시공사 임직원) 간 비교·분석을 통해서 두 그룹의 결과는 상당히 유사하다는 것을 확인하였다(<표 7> 참조). 지방자치단체 공무원들이 생각하는 지방자치단체의 개발단계별 중요도는 계획단계 0.753, 시행단계 0.247로 계획단계의 중요도가 더 높은 것으로 나타났다. 그 외 응답자들이 생각하는 지방자치단체의 개발단계별 중요도 역시, 계획단계 0.672, 시행단계 0.328로 계획단계의 중요도가 더 높은 것으로 나타났다. 도시개발사업의 계획단계에서 지방자치단체는 관계기관과의 협의 및 도시계획위원회 심의를 거쳐서 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립을 고시하게 된다. 이때, 개발계획 수립 시 주요 심의사항은 상위계획 등 관련 계획의 검토, 계획의 구체성 및 여타 개발사업과 차별성 확보, 인구수용계획, 토지이용계획 등이 있다(경기도 도시주택실, 2012). 지방자치단체는 해당 사항들을 바탕으로 철저한 심의를 통해서 사업의 타당성을 검토해야 하기 때문에, 도시개발사업의 단계 중 계획단계에서 그 중요성이 높은 것으로 판단된다.

지방자치단체의 공무원들이 생각하는 위험요인별 중요도를 살펴보면, 계획단계에서는 ‘구역지정 시 잘못된 법적 절차로 인한 지정 취소’가 0.395로 가장 높게 나타났으며, 시행단계에서는 ‘행정당국의 소극적인 협조’, ‘기반시설 설치의무자의 비용부담 전가’가 0.233으로 가장 높게 나타났다. 특히, ‘기반시설 설치의무자의 비용부담 전가’ 위험요인은 기반시설 설치의무자인 지자체와 사업시행자 간 법령해석 차이로 인한 갈등 때문인 것으로 여겨진다. 복합가중치 분석결과 역시, ‘구역지정 시 잘못된 법적 절차로 인한 지정 취소’가 공무원이 판단한 지방자치단체의 가장 중요한 위험요인으로 나타났다. 공무원 이외의 응답자들이 생각하는 지방자치단체의 위험요인별 중요도는 공무원이 생각하는 중요도와 대체적으로 유사한 것으로 나타났다.

부동산개발업자와 그 외 응답자(지방자치단체 공무원·조합 실무자·시공사 임직원) 간 비교·분석을 통해서 두 그룹의 결과는 다소 차이가 있음을 확인하였다(<표 8> 참조). 부동산개발업자들이 생각하는 업무대행사의 개발단계별 중요도는 계획단계 0.512, 시행단계 0.488로 계획단계의 중요도가 더 높은 것으로 나타났다. 이는 다음과 같은 이유로 인해 나타난 결과임을 예상할 수 있다. 계획단계에서 업무대행사는 개발지식이 부족한 조합(추진위원회)을 대신하여 개발계획수립을 위한 기초조사(인구 현황 및 추이 분석, 각종 개발사업 현황분석, 상위계획 검토 등)와 토지소유자들의 동의서 청구를 위한 업무를 수행하고 있다. 특히, 토지수요자들의 동의서 청구는 도시개발사업을 위한 필수요건이므로 부동산개발업자는 계획단계에서 업무대행사의 중요성을 높게 판단한 것으로 보인다.

반면, 부동산개발업자 이외의 응답자들이 생각하는 업무대행사의 개발단계별 중요도는 계획단계 0.458, 시행단계 0.542로 시행단계의 중요도가 더 높은 것으로 나타났다. 시행단계에서 업무대행사는 조합을 대신하여 지방자치단체의 도시개발사업 관련 부서와 인·허가 업무를 수행하고 있다. 또한, 도시개발사업에 필요한 사업비를 조달하고 있으며, 이때 사업비는 시공사의 책임준공, 지급보증 등 다양한 보증을 통해서 이뤄진다. 이처럼 시행단계에서 업무대행사는 지방자치단체 및 시공사와 중요업무 교류를 하고 있으므로, 그 외 응답자들은 시행단계에서 업무대행사의 중요성을 높게 판단한 것으로 보인다.

부동산개발업자들이 생각하는 업무대행사의 위험요인별 중요도를 살펴보면, 계획단계에서는 ‘개발업자의 경험과 자금능력부족’이 0.321로 가장 높게 나타났으며, 시행단계에서는 ‘금융권 및 시공사와 불리한 조건의 협약 체결’이 0.310으로 가장 높게 나타났다. 특히, ‘금융권 및 시공사와 불리한 조건의 협약 체결’은 개발사업의 리스크를 업무대행사에게 전가하는 위험요인으로써 이는 업무대행사의 위험부담 가중 우려가 존재한다. 그러므로 부동산개발업자는 본 요인의 중요성을 높게 판단한 것으로 보인다. 복합가중치 분석결과, ‘개발업자의 경험과 자금능력부족’이 0.164로 부동산개발업자가 판단한 업무대행사의 가장 중요한 위험요인으로 나타났다. 업무대행사는 조합의 부족한 개발지식과 초기자금의 한계를 극복하기 위해서 조합과 시행대행 계약을 체결한다. 만약 업무대행사의 개발지식과 자금이 부족하다면, 조합이 갖고 있는 한계를 극복할 수 없으므로 개발사업에 악영향을 줄 수 있다. 따라서, 부동산개발업자는 ‘개발업자의 경험과 자금능력부족’이 업무대행사의 가장 중요한 위험요인으로 판단한 것으로 보여진다.

부동산개발업자 이외의 응답자들이 생각하는 업무대행사의 위험요인별 중요도를 살펴보면, 계획단계에서는 ‘개발업자의 경험과 자금능력부족’이 0.397로 가장 높게 나타났으며 이는 부동산개발업자의 결과와 같다. 반면, 시행단계에서 가장 중요한 위험요인과 복합가중치의 결과는 부동산개발업자와 다른 것으로 나타났다. 부동산개발업자 이외의 응답자들은 시행단계에서 ‘사업비 조달의 어려움’을 0.378로 가장 높게 판단하였으며, 복합가중치 결과 역시 ‘사업비 조달의 어려움’이 0.205로 부동산개발업자 이외의 응답자들이 생각하는 업무대행사의 가장 중요한 위험요인으로 판단하였다. 원활한 사업비 조달은 부담금 납부, 보상비 그리고 부지조성공사비 등을 위해 매우 중요하며, 여러 참여 주체 간 이해관계가 얽혀있다. 그렇기 때문에 부동산개발업자 이외의 응답자들은 ‘사업비 조달의 어려움’의 중요도를 높게 판단한 것으로 나타났다.

조합 실무자와 그 외 응답자(지방자치단체 공무원·부동산개발업자·시공사 임직원) 간 비교·분석을 통해서 두 그룹의 결과는 큰 차이가 있음을 확인하였다(<표 9> 참조). 조합 실무자들이 생각하는 조합의 개발단계별 중요도는 계획단계 0.458, 시행단계 0.542로 시행단계의 중요도가 더 높은 것으로 나타났다. 도시개발사업의 시행단계에서는 실시계획 및 환지계획이 수립된다. 특히, 환지계획의 수립은 조합원의 재산권에 큰 영향을 미치는 절차이므로 조합과 조합원 간 이해충돌이 빈번히 발생한다. 그러므로 조합 실무자들은 시행단계에서 조합의 중요성을 높게 판단한 것으로 보인다.

반면, 조합 실무자 이외의 응답자들이 생각하는 조합의 개발단계별 중요도는 계획단계 0.595, 시행단계 0.405로 계획단계의 중요도가 더 높은 것으로 나타났다. 계획단계에서 조합은 개발계획수립 및 조합설립을 위하여 토지소유자의 동의서를 청구하고, 임원 및 대의원을 선출하여 조합 집행부를 구성하게 된다. 특히, 조합의 전신인 추진위원회는 법적 지위를 인정받지 못하므로 최대한 빠른 시일 내에 조합설립인가를 득하여 도시개발사업의 시행 주체를 명확히 해야 한다. 따라서, 이외의 응답자들은 계획단계에서 조합의 중요성을 높게 판단한 것으로 보인다.

조합 실무자들이 생각하는 조합의 위험요인별 중요도를 살펴보면, 계획단계에서는 ‘전통적인 생활 터전에 따른 토지소유자의 불만’이 0.286으로 가장 높게 나타났다. ‘전통적인 생활 터전에 따른 토지소유자의 불만’ 위험요인은 토지소유자가 원형지 보존을 위한 개발반대에 따른 갈등 때문으로 보인다. 시행단계에서는 ‘조합원의 잘못된 의식구조’가 0.406으로 가장 높게 나타났다. 이는 무조건적으로 반발하면 조합으로부터 더 많은 이익을 받을 것이라는 일부 조합원의 잘못된 인식에 따른 위험요인으로 보인다. 복합가중치 분석결과 역시, ‘조합원의 잘못된 의식구조’가 0.220으로 조합 실무자가 판단한 조합의 가장 중요한 위험요인으로 나타났다. 이를 통해, 조합 집행부는 조합에서 나타나는 문제의 원인을 조합원으로 생각하는 경향이 있는 것으로 보인다. 반면, 조합 실무자 이외의 응답자들이 생각하는 조합의 위험요인별 중요도는 조합 실무자의 결과와 다른 것으로 나타났다. 조합 실무자 이외 응답자들의 결과를 살펴보면, 계획단계에서는 ‘개발지식을 갖고 있는 임원 및 대의원의 선출부족’이 0.327로 가장 높게 나타났으며, 시행단계에서는 ‘조합운영의 객관성, 투명성 미흡’이 0.349로 가장 높게 나타났다. 복합가중치 분석결과 역시, ‘개발지식을 갖고 있는 임원 및 대의원의 선출부족’이 0.195로 조합 실무자 이외의 응답자가 생각하는 조합의 가장 중요한 위험요인으로 나타났다. 이를 통해서 조합 실무자 이외의 응답자들은 조합 집행부의 역할 제고를 요구하고 있는 것으로 판단된다. 참고로 김형수 외(2009)는 환지방식 민간도시개발사업 활성화를 위해서 조합운영능력의 개선을 강조하였으며 특히, 조합 집행부의 리더십과 운영의 투명성 제고를 강조하였다. 또한, 조합의 임원 및 대의원은 조합원 중 개발지식과 경험이 있는 자로 선출이 필요하다고 주장하였다.

시공사 임직원과 그 외 응답자(지방자치단체 공무원·부동산개발업자·조합 실무자)간 비교·분석을 통해서 두 그룹의 결과는 상당히 유사하다는 것을 확인하였다(<표 10> 참조). 시공사 임직원들이 생각하는 시공사의 위험요인별 중요도를 살펴보면, ‘공사착공 및 시공시, 민원문제로 인한 공사중지’가 0.292로 가장 중요한 위험요인으로 나타났다. 그다음 중요순위는‘건설사의 실적 악화 및 부도’가 0.211, ‘인·허가시의 설계도면과 불일치로 인한 준공검사 지연’이 0.199 등 순으로 나타났다. 시공사 임직원 이외의 응답자 역시, ‘공사착공 및 시공시, 민원문제로 인한 공사중지’가 시공사의 가장 중요한 위험요인으로 판단하였다. 공사중지가 발생할 경우, 조합과 시공사는 공사기간 연장에 따른 재계약이 불가피하며, 이로 인한 추가비용(자재비용, 인건비, 하도급 업체 계약 연장 등) 부담은 조합에게 전가될 가능성이 크다. 그러므로 ‘공사착공 및 시공시, 민원문제로 인한 공사중지’위험요인의 중요도가 가장 높게 나타난 것으로 판단된다. 시공사 임직원 이외의 응답자들이 생각하는 다른 위험요인별 중요도 또한 시공사 임직원이 생각하는 중요도와 상당히 유사한 것으로 나타났다.

전문가 그룹별 우선순위 분석결과, 지방자치단체의 위험요인 중요도와 시공사의 위험요인 중요도는 응답자 그룹 간에 큰 차이가 없는 것으로 나타났다. 하지만 업무대행사와 조합의 위험요인 중요도는 응답자 그룹 간 다소 차이가 있음을 확인하였다. 즉, 전문가 그룹별 우선순위 분석의 결과는 참여 주체마다 문제의 원인을 바라보는 관점에 차이가 있음을 시사한다. 또한, 시공사와 업무대행사 그리고 조합의 경우, 위험요인별 중요도 비중은 골고루 분포되어 있음을 확인할 수 있다. 반면, 지방자치단체의 경우 ‘지역주민의 개발반대 민원’, ‘구역지정 시 부실한 사업성 검토’,‘구역지정 시 잘못된 법적 절차로 인한 지정 취소’ 등 중요도의 비중이 다른 위험요인보다 월등히 높은 것으로 나타났다. 따라서, 지방자치단체는 위 세 가지 위험요인에 대한 각별한 주의와 관리방안 마련을 위한 논의가 필요하다.