AHP(Analytic Hierarchy Process)를 활용한 통합공공임대주택 수요추정 평가항목 중요도 분석^*

정부는 영구임대(’89) 최초 도입 후 국민소득 향상 등 여건 변화에 따라 신규 유형을 도입하고 지원대상·임대료 체계 등을 개선하였는데, 운영 과정에서 제도가 복잡해져 수요자의 접근성이 낮아졌고, 일부 유형의 지역사회 단절 및 저소득층 임대료 부담 등 보완 필요하였다. 이를 해결하기 위해 도입한 통합공공임대주택에서는 기존 복잡한 유형(영구·국민·행복; <표 1> 참조)을 하나로 통합하고, 입주자격·임대료체계 등 제도 전반을 수요자관점에서 개선하였다(국토교통부, 2020).

통합공공임대주택은 소득·자산요건 등 공공임대 입주자격이 유형별로 상이하여 나타나는 지역사회 단절 등의 문제를 해결하기 위하여 기존 영구·국민·행복 입주자가 모두 입주 가능한 중위소득 150% 이하로 입주자격을 단일화하였다. 또한 공공임대 유형별로 임대료 체계가 상이하여 영구·국민·행복간 임대료 격차가 크고, 저소득층 지원에 한계가 있는 기존 문제점을 감안하여 부담 능력에 따라 최저소득계층은 시세 35%, 일반은 시세 65%~80% 수준의 적정 임대료를 책정하도록 개선하였다.

또한 재정지원 강화(출자비율: 행복·국민 30% 등 → 통합 39%) 등을 통해 최저 임대료수준인 양질의 임대주택 공급비중 확대(9% → 32%)하고자 하였으며, 좁은 면적에 가족 여러 명이 살거나, 1인 가구가 넓은 면적에 거주하는 사례가 다수 발생하여 가구원 수에 따른 대표면적을 설정하여 적정하게 공급하되, 공급 비율은 지역별 수요에 맞게 유연하게 설정하였다. 그리고 공공임대 유형별로 우선공급 대상 및 거주기간이 상이하여 수급 불일치 및 주거 안정성의 차이를 해결하기 위해 소셜믹스(social mix)를 위한 통합공급 기준을 마련하고, 청년·신혼은 6~10년, 고령·수급자 등은 희망기간동안 거주하도록 설정하였다.

통합공공임대주택의 입주자격은 2022년 기준으로 세대의 월평균소득이 기준 중위소득 150% 이하이고, 총자산이 소득 3분위(5분위 기준)의 순자산 평균값인 3.25억 원 이하인 무주택 세대이다. 1~2인 가구의 경우에는 소득기준을 완화하여 1인 가구는 20%p, 2인 가구는 10%p를 상향하여 적용하며, 특히 맞벌이 부부의 경우에는 월평균 소득이 기준 중위소득 190% 이하면 입주가 가능하다.

공급기준을 살펴보면, 저소득층의 입주기회를 충분히 보장하기 위해 공급물량의 60%는 기준 중위소득 100% 이하 가구에게 우선공급한다. 다만, 시·도지사 승인 시에는 60%를 초과하여 우선공급이 가능하다. 우선공급의 경우 배점을 통해 점수가 높은 순서로 입주자를 선정하는 가점제로 운영하며, 저소득층이 우선 입주할 수 있도록 소득이 낮을수록 높은 점수를 부여한다. 우선공급에서 탈락한 신청자는 별도의 신청절차 없이 일반공급으로 전환되며, 일반공급의 경우 추첨으로 입주자를 선정한다. 통합공공임대주택의 우선공급 대상자에는 기존 영구·국민·통합공공임대주택의 우선공급 대상이 모두 포함되었고, 주거지원 강화 필요성이 높은 비주택 거주자와 보호종료아동이 추가되었다(국토교통부, 2021).

새로운 유형인 통합공공임대주택에 관한 전반적인 연구에서는 공공임대주택 유형 통합을 위한 분석 위주로 바람직한 통합 방안 등을 제시하였으며, 특히 가구별 임대료 산정 및 재공급 관련방안 등을 제시하였다(<그림 1> 참조).

그림 1. 통합공공임대주택 특성 자료 : 국토교통부 보도자료(20.04.16).

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진미윤 외(2021)는 신규 통합임대주택의 출범에 따라 기존 재고의 재공급에 대한 통합 방법론을 제시하였고, 이에 대한 절차적 방법론으로 대기자 명부의 통합 운영관리 방안을 제시하였다. 재공급 물량이 향후 2030년까지 약 10~11만호로 증가할 것을 예상하며 대기자 운영관리는 사업자 중심으로 더 강화하여 2025년까지 점진적으로 추진해 나가야 한다고 주장하였다.

박은철 외(2019)는 서울시 차원의 공공임대주택 유형통합 또는 단일화를 위한 대기자명부를 이용한 배분체계와 소득연동형 임대료체계를 검토하였다. 분석 결과로 임대료 상한액을 가구소득의 20%선으로 제한하는 소득연동형 임대료 체계 도입을 제안하며, 수직적·수평적 형평성 제고 및 공급주체 및 관리주체의 주택품질 향상을 위한 노력을 유도하는 효과를 기대하였다.

그리고 본 논문에서 사용된 AHP 분석과 연관된 공공임대주택 수요에 영향을 미치는 입지 및 생활환경 요인 관련 연구에서는 주로 임대주택 유형별 거주자의 주거수요 및 만족도에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 노년, 청년, 신혼부부 가구 등 계층별로 선호하는 주거지 특성을 연구하고 각 연령별 중요시하는 환경적인 특징을 고찰하였으며 생애주기별, 입주기간별, 가구형성 시기별로 입주자를 세분화하여 분석하기도 하였다.

최정민·박동찬(2020)은 주거환경 생활편의시설의 접근성 및 중요도를 분석하였다, 분석 결과, 임대주택 수요자들은 슈퍼마켓, 버스정류장 등의 생활 및 교회 등 밀접시설은 근거리에 위치하기를 희망하나 도서관, 대형마트 등은 원거리에 대한 부담이 낮음을 Aoyama(1986) 모형을 활용하여 보여주었다.

가구 생애주기별 주거만족도 영향요인을 분석한 손희주·남궁미(2018)는 순서형 로짓모형을 활용하여 상업, 의료, 공공기관, 문화, 대중교통, 공원 및 녹지의 접근 용이성에 따른 생애주기별 주거만족도 영향 차이를 분석하였고, 가구확대기에는 교육환경이 가구 축소기에는 상업시설의 접근 용이성이 중요하다고 분석하였다.

임병호 외(2013)는 임대주택 유형별 거주자의 주거인식을 분석하였다. 단기, 중기, 영구임대별로 입지요인(대중교통 편리, 교육문화, 직장·학교 거리, 자연환경)에 따른 주거선택에 대하여 AHP를 활용하여 중요도를 분석하였다. 분석 결과, 단기임대에서는 직장·학교거리가, 영구임대에서는 대중교통의 편리성이 중요하게 나타났다.

수요 특성별 공공임대주택의 거주 의향을 분석한 정기성·기윤환(2018)은 인천시의 청년계층, 육아가족 계층, 노인 계층을 대상으로 공공임대주택 입주의사와 거주의향에 따른 영향 요인들을 파악하고 비교분석하였다. 분석 결과, 노인계층의 경우, 12평 이하 소형 임대주택을 선호하는 계층이 공공임대주택의 실질적인 수요 계층이며, 육아가족 계층은 다른 세대와 계층 간 혼합에 대해 긍정적인 입장이었으며, 이 계층의 공공임대주택 입주의향도 높게 나타남을 보여주었다. 또한 청년계층도 지역주민 소통공간 마련에 긍정적이며 공공임대주택 입주의향도 높음을 보여주었다.

조용경(2009)은 영구임대주택 입주자 만족에 대한 중요요인을 분석한 결과, 편의시설의 중요도는 공원, 운동, 조경시설, 노인정, 독서실 순으로 높게 나타났으며, 전체적으로는 단지환경이 가장 중요한 요인임을 제시하였다.

본 논문과 가장 직접적인 관련이 있는 공공임대주택 대상지를 평가하는 데 활용되는 미시적이며 지역적인 수요추정 모형 연구는 다음과 같다.

이경애 외(2021)는 행복주택의 유효수요량 및 AHP를 활용한 정성적 수요 평가 체계를 모두 고려한 종합적 수요평가체계 제시하였다. AHP 분석 결과, 행복주택의 입지환경 측면에서 전철역, 기차역, 터미널과의 거리 및 주요 업무지구와의 거리가 수요에 가장 큰 중요도를 가졌으며 수요공급 측면에서는 일반가구 대비 임차가구의 비중이 중요도가 높게 나타났다. 공공주택 특별법에 의한 행복주택 입주대상은 대학생, 청년, 신혼부부, 주거급여수급자, 고령자, 산단근로자 등이며, 이들을 수요층으로 간주한 AHP 분석에서 대분류항목을 입지환경과 수요공급 두 가지로 선정하였다. 하지만 각각의 중분류항목을 네 가지로 분류하여 일관성을 유지하며 설문하기가 어려운 측면이 있었다. 중분류 항목간 쌍대비교를 여러번 할 수록 기존의 응답과 배치된 응답을 할 가능성이 높기 때문이다. 입지환경측면의 중분류는 수요·교통·환경 접근성 및 생활편의성으로 나뉘었고, 수요공급측면은 수요·시장·공급압력도 및 도시성장성으로 분류되었다. 행복주택은 청년층을 주요 대상으로 하기 때문에 일반가구 대비 1인가구 비중이 포함되었고, 이들이 주로 거주하는 소형아파트 전세가격 변동률이 포함되었다.

이경애 외(2020)에서는 공공지원민간임대주택 공급촉진지구의 후보지 선정을 위한 수요평가체계를 구축하였다. 입주의사율과 지불능력을 고려한 해당 사업지의 대상계층별 유효수요량을 추정하고 입지평가도 가능하도록 하였는데, 이때에도 AHP 분석방법을 이용하였다. 기존의 뉴스테이는 입주대상에 제한이 없어서 공공성이 부족하다는 비판을 받았고, 정부는 민간임대특별법 개정을 통하여 이를 공공지원민간임대주택으로 개편하며 중산층은 제외하고 무주택자, 청년 등 취약계층을 주요 입주대상자로 하였다. 이들을 수요대상자로 하는 AHP 분석 결과, 공공지원민간임대주택에서도 전철·기차역·터미널과의 거리, 도심·산단·공장과의 거리, 초등학교 거리 등의 접근성 항목의 중요도가 높게 나타났다. 평가항목 구조를 살펴보면 접근성, 편의성, 경제성의 대분류로 구분하고 접근성은 직주·교통·교육 측면에서 편의성은 환경과 생활 편의성으로 중분류를 구분하였으며 경제성은 수요·시장압력도 및 경쟁적 공급관계로 분류하였다. 특이할만한 항목은 경쟁적 공급관계로 대체가능 임대주택 비중 및 준공물량대비 사업물량 비중을 소분류에 포함하였다.

통합공공임대주택의 수요추정항목을 AHP 분석한 신형섭 외(2022)와 앞서 살펴본 기존 임대주택(행복주택, 공공지원민간임대주택)을 분석한 선행연구의 평가항목과 비교해 보았다(<표 2> 참조). 업무지 근접성, 교통 및 환경 편의성, 상업 및 교육 시설(마트, 병원, 초등학교) 근접성, 임차가구 비중 등의 항목이 공통적으로 분석되었다. 반면에 행복주택에서는 1인 및 청년층만을 대상으로 하는 평가항목이 포함된 반면, 본 분석에서는 전연령층에 해당되는 입주계층 인구비중, 편의점 수나 문화·돌봄센터와의 거리 항목이 추가되어 차별점이 존재하였다.

공공지원 민간임대주택의 대상계층이 변경되기 전 공공임대주택 유형인 뉴스테이 주택의 종합적인 수요분석모델을 구축한 김용순 외(2017)도 후보지의 합리적 선정을 위해 객관적이고 실무활용이 용이한 정량적 유효수요 추정모델과 정성적 수요지표 평가모델의 2개 접근방식을 모두 활용하였다. AHP를 활용한 정성적 수요지표 평가모델 구축 결과, 시장임대료 대비 추정임대료 및 전철·기차역·터미널과의 거리가 수요에 미치는 영향이 큰 것으로 나타났다. 공공지원 민간임대주택을 대상으로 수요추정 항목을 분석한 이경애 외(2020)와 대부분 항목은 동일하게 적용되었으나, 경제성의 대분류 항목을 시장임대료 대비 비중의 가격경쟁력 및 주변 호수공원 등 지구특성화 항목을 적용한 것은 차이가 있었다.

또한, AHP 분석을 활용하지는 않았지만, 김용순 외(2014)에서도 노인, 취약계층을 제외한 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등의 행복주택 수요특성을 반영하여 지방 소규모 주택지구(국민·영구임대주택)나 대도시내 행복주택지구를 중심으로 수요평가모델을 개발하였다. 이때, 대상계층의 잠재소요를 추정하고 수요압력지표를 도출하며 지역여건지표를 판단하는 절차를 수행하였다.

기존 행복주택 등에서 발생하였던 장기(6개월 이상) 공가 발생에서 입지환경이 많은 영향을 준 것으로 판단되고 있다(이경애 외, 2021). 여러 임대주택 유형을 합친 통합공공임대주택의 대상지 검토를 위해서는 사업지의 정주여건을 면밀히 판단할 수 있어야 한다. 여기에서는 소득 및 자산조건 및 입주의향 등을 고려한 공공임대주택의 정량적 수요평가 이외에도 사업지의 특징 및 장단점을 고려한 정성적 평가 또한 매우 중요하다.

이에 대상지 선정 단계에서 통합공공임대주택의 입지적 특성을 판단할 수 있는 정성적 측면의 수요 평가 체계를 구축하는 것이 필요하며, 본 논문에서는 수요에 영향을 미치는 평가항목들을 선정하고 이 항목들의 상대적인 중요도를 측정하였다. 이때, 입주대상 계층(청년, 신혼부부, 노년층, 기타)의 주거환경에 대한 니즈를 우선적으로 반영하는 것이 필요하다. 즉 대상지의 입지평가를 위해서는 전 연령층 및 중위소득 150% 이하 대상자를 포함하는 입주대상계층이 선호하는 주거입지를 고려한 대상지 평가체계를 구축해야 한다. 이러한 입지환경을 고려한 평가항목의 선정을 위하여 기존 선행연구 및 기초생활 인프라 국가 기준 등을 참조하고 관련 업무 실무진 등의 의견을 우선적으로 반영하였다. 이 후 이에 대한 적정성 검토 및 추가 항목 발굴 등을 위하여 공공임대주택 전문가인 연구원, 교수, 공공기관, 시민단체들의 FGI¹⁾를 통해 대상지 수요 평가 항목을 최종적으로 선정하였다.

FGI를 통하여 AHP 항목 설계상 비일관성 문제의 발생을 최소화하기 위하여 대분류, 중분류, 소분류 항목 모두를 3개 이하로 설정하였으며, 이경애 외(2021)에서 대항목 1개로 제시되었던 입지환경 측면을 접근지표와 편의지표로 구분하여 대분류 1항목에 포함된 중분류 항목수를 줄이고자 하였다. 또한, 교통 및 교육에 대한 중요성은 다수가 강조하여 접근지표의 중위항목인 교통접근성과 편의지표 중 교육시설의 소분류 항목을 3개로 설정하였다. 또한, 접근지표에서 전체 인구 중 취약계층의 비중이나 수급지표의 전체주택 대비 노후주택과 소형주택 비중 및 편의지표의 문화(체육)센터와의 거리 항목이 수요추정하는 데 필요하다는 FGI 의견을 검토하여 항목에 포함하였다. 또한, 부가지표의 발굴 필요성도 반영하여 기존 연구에 포함되지 않았고, 연구진이 미처 생각하지 못했던 중요요소들을 FGI를 통하여 발견할 수 있었다. AHP에서 대, 중, 소항목들은 위계가 있어 하위항목은 상위항목의 개념에 포함되어야 하며 동일계층 항목 간에는 중복되지 않아야 하므로 이를 고려하여 설계하였다.

평가항목 선정 관련해서는 우선적으로 기존에 특정 계층을 대상으로 하는 공공임대주택(행복주택 등)과는 차별화하고 입주민들이 선호하는 주거입지를 반영하여 평가 지표를 선정하였다. 특히, 항목 간의 중복성 판단, 실무 적용 가능성 및 시군구 단위 통계의 구득용이성 등을 항목 선정시 중요하게 판단하였다.

기존 선행연구(김용순 외, 2017; 이경애 외, 2020)에서 AHP 평가항목 중 전연령층에 적용할 수 있는 항목들은 우선 적용하였으며, 행복주택이나 뉴스테이에 국한되어 적용된 일부 연령층에 해당하는 항목들은 제외하였다, 예를 들어 주요업무지구와의 거리나 역이나 터미널과의 거리, 버스정류장 수, 지역안전지수 등은 적용하였고 대학교와의 거리, 일반가구 대비 1인 가구 비중 등은 제외하였다. 주택수 대비 미분양 비중도 공가율과 상관성이 존재하여 제외하였다. 그리고 최근의 트렌드를 반영할 수 있는 편의점과의 거리나 돌봄센터와의 거리 등은 새롭게 추가하였다. 항목의 거리 기준으로 사용된 반경 500m 및 1km의 기준은 국토교통부 ‘지역의 기초생활인프라 공급현황자료 및 분석안내서’를 참조하여 기초생활인프라 국가적 최저주거기준²⁾ 거리 환산값을 적용하였다. 또한, 평가항목의 통계적 활용이 불가능할 경우를 대비하고 항목별 우선중요도 등을 감안하여 ‘주요지표’와 ‘부가지표’로 구분하여 항목을 선정하였으며 주요지표의 활용이 불가능할 경우에는 부가지표로 대체하였다.³⁾ 특히 중요도가 높다고 판단하여 주요지표로 선정한 전체주택수 대비 임대주택 및 민간임대주택 비중의 항목은 2020년부터 시도단위로만 데이터 산출만 가능하여 부가지표인 노후주택과 소형주택 비중의 항목으로 대체하였다. 특히 향후 대상지 평가 시 실제 활용을 위해서 거리지표는 QGIS로 측정 가능한 지표를 중심으로 선정하였으며, 데이터 지표 또한 마이크로 데이터를 통하여 시군구 단위로 구득 가능한 항목들을 선정하였다.

통합공공임대주택 수요평가 체계의 항목별 중요도를 산정하기 위해 교수 및 연구원 등 공공임대주택 전문가, 해당 업무에 종사하는 LH 및 SH공사 내부직원, 기타 시민단체 등을 중심으로 설문을 실시하였다.⁵⁾ 2022년 7월 29일부터 8월 12일까지 보름간 총 45인을 대상으로 실시하였으며 그 중 35부를 회수하였다. 응답 설문자를 직업별로 분류하면 연구원 10명, 교수 10명, LH 및 SH공사 10명, 시민단체 5명이며, 성별로 분류하면 남자가 27명 여자가 8명이고, 연령별로는 30대가 4명, 40대가 18명, 50대가 13명으로 분류되었다.

개별 설문에 대해 AHP 개념에서 설명한 일관성 비율을 도출한 후 개별 문항별로 Saaty(1980)에서 제시된 일관성 비율 기준인 0.10을 넘지 않는 결과만을 활용하였다. 본 설문에서는 가중치 산정 및 일관성 검증을 위해 디시전 사이언스사에서 제공하는 ‘imakeit’이라는 AHP 분석 프로그램을 활용하여 설문 중 발생 가능한 비일관성문제를 보정할 수 있었다.

전체 27개 평가항목의 중요도의 합을 1로 보았을 경우 각 항목의 중요도를 살펴보면(<표 3> 참조) 공공임대주택 전문가들은 통합공공임대주택이 교통접근성이 용이하고 직장과의 거리가 가까우며 월세가구 비중이 높고, 전세가격 변화율이 높은 지점에 우선적으로 고려되어야 한다고 판단하였으며, 반대로 공원, 등산로 및 문화센터, 공공도서관과의 거리는 상대적으로 중요성이 낮다고 평가하였다.

전철역·기차역·터미널과의 거리가 0.126의 매우 높은 중요도를 나타냈으며, 전세가격 변화율 및 월세가구 비중도 0.08을 상회하였다. 또한, 버스정류장 수 및 대형마트 및 시장과의 거리도 0.05를 상회하는 중요도를 나타내었으며, 주요업무지구와의 거리 및 공공임대주택 공가율은 그 다음으로 중요하게 나타났다. 또한, 취약계층 비중이나 입주대상 연령계층의 인구 비중 등의 중요도도 0.04를 상회하였다.

상위항목간의 중요도를 비교하면, 통합공공임대주택 대상지 선정에 있어 입지환경이 수급측면의 지표에 비해 더 중요하며, 입지환경 중에서도 대상계층이 필수적으로 이동해야 하는 시설물과의 접근성이 가장 중요하였다. 항목의 계층 순으로 중요도를 살펴보면, 상위 항목 중에서는 접근지표의 중요도가 0.413으로 가장 중요하다고 응답하고 있으며, 수급지표는 0.371, 편의지표는 0.217의 중요도를 나타냈다.

접근지표의 중위항목에서는 교통접근성이 0.214의 중요도로 가장 높았으며 대상접근성은 0.134를 나타냈고 환경 접근성은 0.065의 중요도로 가장 낮게 나타났다. 또한, 수급지표의 중위항목에서는 시장압력도(0.208), 공급압력도(0.088), 성장압력도(0.074) 순으로 중요도가 높게 나타났다. 그리고 편의지표의 중위항목에서는 상업시설, 교육시설, 공공시설 순으로 중요도가 높게 나타났으나 전체적인 중요도 수준은 접근지표나 수급지표보다 낮게 나타났다.

하위항목별 중요도를 관찰하면, 대상접근성에서는 (주요업무지구 거리 ‒ 취약계층 비중 ‒ 입주대상 연령계층 비중)의 순으로 중요도가 높게 나타났다. 교통접근성에서는 (전철역 등 거리 ‒ 버스정류장 수 ‒ 고속도로 IC와의 거리)의 순서로 높은 중요도를 나타냈다. 환경접근성에서는 (유해환경과의 거리 ‒ 지역 안전 지수 ‒ 공원 등산로와의 거리)의 순서로 통합공공임대주텍 수요추정에 영향을 준다고 조사되었다. 시장압력도는 전체적으로 다른 항목들에 비하여 특히 중요도가 높게 나타나 중요항목으로 판단되었으며, (전세가격 변화율 ‒ 월세가구 비중 ‒ 인구밀도)의 순서로 중요도가 높게 나타났다. 특히 지역내의 임차비용의 급격한 증가는 통합공공임대주택 수요증가에 중요한 역할을 하는 것을 확인할 수 있었다. 공급압력도 내에서는 공공임대주택 공가율은 상대적으로 하위항목 중 7순위로 높은 중요도를 나타냈지만 노후주택이나 소형주택 비중의 중요도는 각각 18, 19순위로 낮게 나타났다. 지역의 변화를 나타내는 성장압력도 군에서는 (세대수 증감율 ‒ 입주대상계층 인구비중 증감율 ‒ 사업체수 증감율)의 순서로 중요도가 높은 것으로 나타났다. 상업시설 내에서는 대형마트 및 시장과의 거리는 5순위로 비교적 높은 중요도를 나타냈지만, 편의점 수나 병원까지의 거리는 상대적으로 중요도가 낮게 나타났다. 공공시설 및 교육시설도 전체적으로 중요도가 상대적으로 낮게 나타났는데, 공공시설 내에서는 돌봄센터와의 거리가 가장 중요도가 높았으며 교육시설 내에서는 어린이집(유치원) 및 초등학교와의 거리가 공공도서관과의 거리보다 중요도가 훨씬 높음이 확인되었다.

통합공공임대주택 수요평가 항목의 중요도를응답자 특성별로 판단하기 위해 중요한 특성 중 하나인 직업별로 분석한 결과를 비율단위(중요도의 합 100%)로 나타내어 추가로 살펴보았다(<부록> 참조). 즉, 공공임대주택에 대한 연구와 업무 정도 및 공공임대주택 입주자에 대한 이해정도에 따라 수요추정 항목 중요도의 차이가 어떠한지 확인하고자 하였다. 분석 결과, 접근지표는 공공기관(LH 및 SH)에서 수급지표는 교수에서 각각 중요도가 높게 나타났으며, 편의지표는 LH 및 시민단체에서 상대적 중요도가 높게 나타났다.