주변 임대시세를 고려한 공공임대주택 거주자 임대료 편익 분석*:

공공임대주택은 정부 및 주택도시기금의 지원을 받아 공급되는 임대목적의 주택으로 시장임대료에 비하여 상대적으로 낮은 가격으로 주거생활이 가능하다. 공공임대주택의 저렴한 임대료는 입주자로 하여금 장기간 안정적으로 거주하도록 하는 근간이 되고, 동시에 자산축적 기회뿐만 아니라 축적된 자산을 기반으로 주거상향 이동을 하게하는 주거사다리 기능을 한다. 관련 통계자료에 따르면, ‘이사계획이 있는 공공임대주택 거주자 10명 중 4명은 내집마련에 성공’, ‘퇴거가구 중 60% 자가주택 마련’ 등 공공임대주택의 주거사다리 기능을 확인할 수 있다.¹⁾ 이밖에도 민간임대주택 입주 대비 주거비 지출이 줄어들기 때문에 가구의 실질소득이 증가하는 효과도 발생한다(김윤중·이훈, 2022).

최근 주택시장의 불안정으로 민간임대주택 임대료는 크게 증가한 반면, 공공임대주택 임대료는 일정비율을 유지함에 따라 주거비 부담 완화 역할을 톡톡히 하였다. 서울 주택의 평균 전세가격은 2015년 2.6억 원에서 2022년 4.9억 원으로 1.7배 상승, 동일기간 동안 월세보증금 및 월세는 각각 1.5배, 1.3배 상승하였다(한국부동산원, 2023). 이와 대조적으로 서울주택도시공사의 임대주택은 2012년 이후 임대보증금 및 임대료를 동결(서울주택도시공사 내부자료, 2022)함에 따라 공공임대와 민간임대 간 주거비 간극은 더욱 심화되었다.

공공임대주택과 민간임대주택의 임대료 차이, 즉 임대료 편익은 공공임대주택의 긍정적 효과를 가늠할 수 있는 직관적 지표이다. 동일한 특성을 가진 주택일지라도 공공임대주택의 임대료가 민간임대주택의 시장임대료 보다 낮다는 점에 근거하여, 두 임대료간 차액이 편익으로 정의된다(김윤중·이훈, 2020; 오종현, 2020; 유승동·김주영, 2017). 기존연구는 주거실태조사와 같은 집계자료를 이용하였기 때문에 행정구역 단위에서 공공임대와 민간임대의 임대료 비교분석이 이루어졌다. 그러나 주거비 및 임대료에 대한 지불용의는 교통여건과 같은 입지적 요소가 중요하게 작용하며, 입지차이에 따라 지역별·주택유형별 임대료 편익의 편차가 나타날 수 있다(권대철·최막중, 2012; 오동훈, 2000; 정의철, 2006).

따라서 보다 세밀한 공공임대의 임대료 편익을 측정하기 위하여 입지적 요소를 고려한 개별 가구수준의 접근이 필요하다. 이 연구에서는 공공임대주택 거주자 임대료 편익을 가구수준에서 측정하고, 지역별 차이를 규명하고자 한다. 이를 통해 공공임대주택의 경제적 효과를 수치적으로 제시하고, 향후 관련 정책수립에 관한 시사점을 제공하고자 한다.

이 연구는 서울시를 공간적 범위로 하며, 공공임대주택과 민간임대주택 간 임대료 비교를 위하여 서울주택도시공사가 구축한 「서울시 공공임대주택 입주자 패널조사」 대상 가구와 그 일대가 세부적 공간적 범위이다. 시간적 범위는 서울시 공공임대주택 패널조사 자료 중 최신 조사시점인 2021년(4차 조사)을 기준으로 하였다. 한편 주거비는 주거생활뿐 아니라 사회 및 문화생활에 필요한 비용으로 보는 시각(윤정숙 외, 1997)도 있으나, 이 연구에서는 거주자 임대료 편익을 산정하기 위하여 실제 지불하는 임대료(전월세 보증금 및 월세)로 국한하였다.

주거비 및 임대료는 일반 상품재와 동일하게 주택시장에서 거래되는 주택의 공급과 수요에 의해 가격이 결정된다. 그러나 일반 상품과 구별되는 특징으로 지역성, 불가분성이 있으므로, 주택 그 자체뿐만 아니라 주택이 제공하는 서비스(주택특성, 입지특성, 지역특성) 등을 고려하여 주거비 및 임대료가 결정된다(홍형옥·유병선, 2006).

공간구조 관점에서 축소시켜 보면, 임대료를 결정짓는 주된 요소는 입지라 할 수 있다. 이를 설명해주는 대표적인 모형이 주거비 상쇄모형(residential trade-off model)인데, 리카도의 지대이론을 접목하여 도심으로부터의 거리와 주거비 간의 관계를 설명하는 이론이다. 교통비용 및 이동의 시간적 비용을 감안하였을 경우, 도심의 주거비가 높게 형성되고 이를 감당할 수 있는 수요로 인하여 주거비가 높게 결정된다(O’Sullivan, 1993).

한편 주택가격 및 임대료를 추정하기 위한 대표적인 모형은 헤도닉 모형이다. 이 모형은 선형, 비선형, Box-Cox 등 함수형태 발전과 함께 다양한 변수를 고려함에 따라 발전해왔다(서원석, 2010; 이용만, 2008). 과거에는 주택의 규모, 층수, 노후도 둥 주택의 물리적 특성을 중심으로 한 연구가 다수였으나, 최근에는 지하철 접근성, 버스접근성, 주도로차선 등 주택의 입지특성을 적용한 헤도닉 모형 관련연구도 진행되고 있다(송기욱·류강민, 2019; 신광문·이재수, 2019; 하미란·진장익, 2021).

그러나 공공임대주택은 공공의 재원을 통하여 공급되며, 제도적으로 임대료를 규정하고 있는 점과 일부 지역에 한정하여 주택이 공급되므로 주거입지 선택에 제약이 따르는 점 때문에 관련이론 및 모형에 부합하지 않는다. 그럼에도 불구하고 국민임대, 장기전세, 행복주택의 임대료는 지역계수 및 주변시세를 고려하여 임대료를 책정하므로 입지적인 요소와 관련성이 있다. 또한, 앞으로 공급될 예정인 통합공공임대는 소득 및 시세 연동 임대료로 개편할 예정이므로 시세를 파악할 수 있는 객관적 자료가 필요한 시점이라 할 수 있다.

공공임대주택으로 인한 주거비 경감효과는 각 연구마다 결과가 상이하며, 시세대비 30%~70% 수준으로 종합된다. 박은철 외(2019)는 행정동 수준에서 지역시세를 고려하였을 경우, 공공임대 임대료는 지역시세의 31.1% 수준이며, 공공임대 유형 중 영구임대가 18.25%로 가장 저렴하며, 행복주택이 78.3%로 시세대비 높은 비율을 차지함을 확인하였다. 이석제 외(2018)는 임대주택 편익추정을 위한 계량지표를 개발하고 LH공공임대주택의 편익효과를 분석함으로써 임대주택 공급을 통한 주거비 절감액을 산출하였으나, 시·도 공간단위로 분석한 한계가 있다.

공공임대주택의 임대료 편익은 공공임대 거주로 인한 효과를 제시해주는 지표이며, 이를 수치화하기 위한 다양한 시도가 있었다. 임대료 편익 관련연구는 소비자 행태론의 효용함수 접근법과 시장가격 접근법으로 구분된다. 효용함수 접근법은 대등변화(equivalent variation) 또는 보상변화(compensating variation)로 측정한다. 해당 방법은 민간임대주택 임대료 추정식을 공공임대주택에 적용하여 두 추정가격 간 차이를 임대료 편익으로 측정한다(유승동·김주영, 2017). 이와 달리 시장가격 접근법은 공공임대주택 주변시세와 공공임대주택 입주자가 지불하는 금액의 차이로 측정된다. 단순하지만 실제 지불금액 기준이므로 명확하다는 장점이 있다. 시장가격 접근법을 적용한 대표적인 연구는 김윤중·이훈(2022), 오종현(2020)Y의 연구가 있으며, 이밖에도 이석제 외(2018)는 주거안정화 편익을 산출하였다. 이들 연구에서 활용된 수식을 정리하면, 임대료 편익은 주변민간임대 시세대비 공공공임 임대료의 차액으로 정의된다.²⁾

이처럼 공공임대주택은 민간임대주택에 비하여 저렴하다는 점은 여러 연구에서도 확인한 바 있고, 지역별 차이 즉 입지적 차이의 중요성을 언급하고 있다. 그러나 기존연구는 주거실태조사 등 집계자료를 이용하여 행정구역 단위에서의 임대료 비교를 수행하였다. 동일한 도시에서도 임대료 시세는 천차만별이나, 데이터의 부재로 인하여 개별 가구수준으로 접근하지 못하였다. 이 연구의 차별성은 공간정보를 이용하여 공공임대주택 개별 가구수준에서 임대료를 살펴보고, 주변 유사유형 주택의 실거래가 정보를 구축하여 비교분석하는 것이다.

이 연구는 공공임대주택 거주자 임대료 편익을 산정하기 위하여 시장가격 접근법을 활용하며, 기존 연구와 달리 개별 가구수준으로 임대료를 비교분석 한다. 공공임대와 민간임대가 임대료 비교를 위하여 임대료 자료구축이 선행되어야 하며, 공공임대주택 임대료는 서울주택도시공사에서 구축한 ‘서울시 공공임대주택 입주민 패널조사’ 자료를 활용하였다. 해당 자료는 4개년도 조사 자료가 있으며, 본 연구에서는 2021년 기준 4차년도 조사 자료를 활용하였다. 4차년도 패널데이터에서 2016년 이후 계속 거주한 가구 중 임대료 응답 중 ‘모름/무응답’ 가구를 제외한 총 1,822가구를 분석대상으로 하였다(<그림 1> 참조). 공공임대주택의 점유형태는 전세와 보증부 월세로 구분되며 전월세전환율을 적용하여 월세화 한 결과, <그림 2>와 같이 서울외곽에 분포한 공공임대주택의 임대료가 상대적으로 높은 것으로 확인되었다. 이는 타 임대유형에 비하여 임대료가 높은 장기전세와 국민임대가 서울외곽에 분포하기 때문에 나타난 결과로 판단된다. 한편, 임대유형별 임대료 수준은 장기전세가 약 102만 원으로 가장 높고, 영구임대가 11만 원으로 가장 낮다(<표 1> 참조).

그림 1. 분석대상 임대주택 및 가구

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그림 2. 임대료 현황

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민간임대주택의 임대료는 국토교통부의 실거래가 자료를 활용하였다. 2021년 서울의 전월세 거래건수는 총 537,255건이며, 이 중 공공임대주택 주변이라 할 수 있는 반경 500m 내 민간임대주택 거래건수는 61,364건이다. 민간임대주택의 임대료는 아파트가 약 193만 원으로 가장 높고, 오피스텔이 90만 원으로 가장 낮다(<표 2> 참조).

이처럼 임대료 수준은 주택유형별 차이가 있으므로 이 연구에서는 거주자 임대료 편익을 산정하기 위하여 해당 공공임대 주택유형과 동일한 민간임대를 선별하여 임대료를 비교하였다. 즉 공공임대주택의 거주자 임대료 편익은 ‘공공임대주택 반경 500m 민간임대주택 평균 임대료 ‒ 해당 공공임대주택 임대료’로 표현되며, 임대료의 직접적 비교를 위하여 전세 및 보증부 월세금액을 월세화 하였고, 아파트 유형 간 또는 비아파트 유형간 임대료 수준을 비교하였다(<그림 3> 참조).

그림 3. 거주자 임대료 편익 산정을 위한 범위와 비교군

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공공임대주택 거주자 임대료 편익은 해당 공공임대주택의 임대료 수준과 주변 민간임대주택 시세가 주된 영향요인이라 할 수 있으나, 입지적 요인에 따라 영향요인이 다를 수 있다. 이 연구에서는 공공임대주택 거주자 임대료 편익의 지역적 차이와 영향요인 차이를 규명하기 위하여 지리가중회귀모형(geographically weighted regression, GWR)을 이용하였다. 지리가중회귀모형은 공간적 연관성을 고려하여 지역별 영향계수를 추정하는 모형이다(이창효·김기중, 2021; 정기성·이경애, 2022; Lu et al., 2014). 위치정보를 매개변수화하여 공간 이질성 및 자기상관성을 고려하게 된다(Boots, 2003). 선형회귀와의 차이점으로 선형회귀는 전역적인 회귀계수 하나만을 추정하는 반면, 지리가중회귀는 지역별 회귀계수를 도출함으로써 지역별 차이를 파악할 수 있다(Chen et al., 2016).

거주자 임대료 편익 영향요인을 분석하기 위한 독립변수는 선행연구(김윤중·이훈, 2022; 오종현, 2020; 유승동·김주영, 2017)를 참고하여 임대유형, 가구특성, 주택특성, 지역적 요인을 주요변수로 활용하였다. 임대유형은 패널조사 데이터에서 구분된 영구임대, 50년공공임대, 국민임대, 다가구매입임대, 장기전세, 재개발임대로 구분하였고 가구특성은 가구원수, 가구주 연령, 수급가구여부, 총소득 등을 고려하였다. 자세한 변수구성은 <표 3>과 같다.

서울시 공공임대주택에 대하여 거주자 임대료 편익을 산출한 결과는 <그림 4>과 같다. 전반적으로 서울외곽에 위치한 주택에서의 거주자 임대료 편익이 낮음이 확인되었고, 이는 해당 주택의 임대료가 높기 때문에 나타난 결과로 판단된다. 임대유형별로 편익을 살펴보면, 영구임대가 거주자 임대료 편익은 23,324원/m²으로 가장 크며, 주변시세의 14% 수준이다. 재개발임대는 영구임대와 유사한 임대료 편익 수치를 갖으나 주변시세 대비하여 24% 수준으로 영구임대보다 높다. 장기전세의 임대료 편익은 12,819원/m²으로 공공임대 유형 중 가장 낮다. 장기전세의 임대료는 주변시세의 80%이내 범위에서 결정되는데 기 공급된 장기전세의 임대료는 주변시세의 56.8% 수준으로 임대료 책정기준 대비 상대적으로 저렴하게 운영되고 있다(<그림 5> 참조).

그림 4. 공공임대주택 거주자 임대료 편익

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그림 5. 공공임대유형별 임대료, 거주자 임대료 편익, 주변시세 대비 임대료 비율

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거주자 임대료 편익을 임대유형별로 구분한 결과는 <그림 6>과 같다. 동일한 임대유형이라 할지라도 지역에 따라 거주자 임대료 편익의 차이가 발생함을 보여준다. 특히 영구임대와 국민임대는 강남3구(강남·서초·송파)에 위치한 주택이 타 지역 주택에 비하여 상대적으로 거주자 임대료 편익이 높다. 이와 달리 다가구매입임대, 장기전세, 재개발임대는 지역적 차이가 뚜렷하지 않다. 재개발임대는 도심과 가까울수록 거주자 임대료 편익이 높은 경향이 있으나 자치구별 뚜렷한 특징은 없으며, 다가구매입임대와 장기전세는 지역적 경향성이 뚜렷하지 않다.

그림 6. 임대유형별 거주자 임대료 편익 차이

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일반적으로 지리가중회귀모형은 유의미한 변수를 선별하기 위하여 선형회귀분석을 우선 수행한다. 선형회귀분석 결과는 <표 4>와 같으며, 모형의 설명력(R-squared)은 58%이며, 총 22개 변수 중 8개변수가 유의수준 10%에서 유의미한 변수로 확인되었다.³⁾ 또한 데이터 잔차 간 이분산성을 확인할 수 있는 Breusch-godfrey 지수는 1,106으로 유의하게 나타났다. 즉 선형회귀모형은 등분산성이 전제조건이나, 해당조건을 충족하지 못함을 의미한다.

주변시세대비 임대료 비율이 높을수록 단위면적당 공공임대주택 거주자 임대료 편익이 낮은 것은 공공임대 임대료가 주변시세에 근접할수록 거주자 임대료 편익이 낮아짐을 의미한다. 50년공공임대, 국민임대, 재개발임대는 수급자 및 차상위계층을 대상으로 하는 영구임대와 다가구매입임대보다 거주자 임대료 편익이 높다. 수급가구의 경우 거주자 임대료 편익이 감소하며, 거주기간이 길수록 단위면적당 거주자 임대료 편익이 높음을 확인하였다. 가구구조 특성과 관련된 무자녀가구, 노인가구, 노인 1인가구, 맞벌이가구는 유의미하지 않은 변수로 확인되었다.

선형회귀분석에서 유의미한 변수를 중심으로 지리가중회귀모형을 적용한 결과, 모형의 설명력은 79.2%로 선형회귀모형에 비하여 약 20% 높은 설명력을 보였다. 즉, 변수의 공간적 특성을 고려함에 따라 모형의 적합도가 개선되었고, 해당 데이터의 경우 공간분석방법이 더 적절함을 의미한다. 한편, 지리가중회귀모형은 전역적 계수값을 제시하는 선형회귀모형과 달리, 개별 관측치마다 회귀계수를 제시한다. 개별변수별 회귀계수의 기초통계치는 <표 5>와 같다.

주변시세대비 임대료 비율은 개별 관측치별 방향성의 차이 없이 음(‒)의 영향관계를 갖고 거주기간은 양(+)의 영향관계를 갖는다. 공공임대주택의 임대료 비율이 높을수록 거주자 단위면적당 임대료 편익이 작음을 의미하고, 거주기간이 길수록 거주자 임대료 편익이 높은 경향이 있음을 의미한다. 한편 계수의 방향성은 같다 할지라도 영향력 크기는 지역별로 차이가 있다. 주변시세대비 임대료 비율이 단위면적당 거주자 임대료 편익에 미치는 영향력은 최소 ‒10,846원/m², 최대 ‒4,181원/m²이며, 강서구 일대에서 음(‒)의 영향력 크기가 작으며, 강남3구(강남·서초·송파)와 광진구, 중구 일대에서 영향력 크기가 크다(<그림 7(a)> 참조). 즉 공공임대주택의 임대료가 주변시세에 근사할수록 거주자의 임대료 편익이 작아지는 것으로 해석될 수 있으며, 주변시세대비 임대료 비율이 동일하더라도 상대적으로 주택가격이 높게 형성된 지역에서 임대료 편익이 작아짐을 의미한다. 거주기간의 영향력은 강서구와 은평구 일대에서 미미하며, 강남3구에서 강하게 나타난다. 강남3구의 공공임대주택은 거주기간에 따른 거주자 임대료 편익 혜택을 타 지역에 비하여 크게 누린 것으로 볼 수 있으며, 이는 공공임대주택 특성상 임대료 인상수준이 미미한 상황에서 주변주택가격 상승으로 인하여 상대적으로 임대료 편익을 크게 누린 것이라 해석할 수 있다.

그림 7. 각 변수별 영향력 차이

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한편 수급가구의 영향력은 최소 –2,904원/m², 최대 23원/m²으로 계수의 방향성이 다른 결과가 도출되었으나, 실제 수급가구에 해당하는 관측치로 한정해 보면, 모두 음(‒)의 영향력을 갖는 것으로 확인되었다(<그림 7(f)> 참조). 즉 다른 요건이 동일한 전제하에, 수급가구는 비수급가구보다 공공임대주택 거주로 인한 거주자 임대료 편익이 낮음을 의미하며, 특히 강남권에서 수급가구로 인한 편익감소효과가 큰 것으로 나타났다.

임대유형(50년공공임대, 국민임대, 장기전세, 재개발임대)이 거주자 임대료 편익에 미치는 영향력은 음수와 양수 모두를 포함하고 있다. 50년공공임대는 대체적으로 영구임대와 다가구매입임대 대비 거주자 임대료 편익을 증가시키는 임대유형이지만, 강남구와 송파구에 위치한 50년공공임대는 음(‒)의 영향관계를 갖는다(<그림 7(b)> 참조). 동일한 임대유형이라 할지라도 해당 주택의 입지에 따라 경제적 효과가 다르게 나타날 수 있다는 것을 의미하며, 강남구와 송파구에 위치한 50년공공임대는 영구임대 및 다가구매입임대 대비 임대료 편익 효과가 낮음을 보여준다. 서초구·강남구·송파구·중랑구에 위치한 국민임대는 거주자 임대료 편익을 감소시키는 요인이나, 타 지역에 위치한 국민임대주택은 거주자 임대료 편익을 증가시키는 유형으로 확인되었다(<그림 7(c)> 참조). 50년공공임대와 국민임대는 토지비를 기준으로 임대보증금이 결정되는데, 상대적으로 토지비가 높은 지역을 중심으로 임대료 편익이 작게 추정된 것으로 판단된다. 한편 재개발임대는 서울 전역에 걸쳐 정(+)의 영향력을 보였다. 재개발임대의 경우 지역별 편차 없이 영구임대와 다가구매입임대 대비 거주자 임대료 편익을 증가시키는 유형임을 보여준다.

아파트형 공공임대주택은 전반적으로 단위면적당 거주자 임대료 편익에 긍정적인 영향을 미치나, 양천구, 구로구, 영등포구, 강서구 일부에서는 아파트형임에도 불구하고 오히려 거주자 임대료 편익이 감소하는 가구가 있다(<그림 7(h)> 참조). 건축연한과 거주자 임대료 편익 간 관계는 동서로 구분되는 특징이 있다(<그림 7(i)> 참조). 강서구, 양천구, 구로구, 영등포구는 주택의 건축연한이 오래될수록 거주자 임대료 편익이 증가하는 경향이 있으나, 그 외 지역은 건축연한이 오래될수록 거주자 임대료 편익이 감소하는 경향이 있다.

개별가구 수준에서 측정된 지리가중 회귀계수가 지역별로 차이를 보이는 것은 단위면적당 거주자 임대료 편익과 관련한 영향요인들이 지역수준에서 공간적 이질성이 있음을 의미한다. 공공임대주택 특성상 근본적으로 유형에 따른 차이도 있으나, 그 외에도 지역적인 입지차이가 거주자 임대료 편익의 차이를 유발하는 요인으로 작용함을 확인하였다.